2018年6月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》（自然資規(guī)〔2018〕1號(hào)），要求各地加快批而未供土地處置。處置消化過(guò)程中，一些地方反映，部分土地因納入土地儲(chǔ)備且用于抵押，難以有效供應(yīng)。其中涉及兩方面問(wèn)題：一方面是違規(guī)融資的問(wèn)題，2014年以來(lái)，國(guó)家有關(guān)部委陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)定，明令禁止土地儲(chǔ)備違規(guī)融資。如財(cái)政部、原國(guó)土資源部、人民銀行、原銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）規(guī)定“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款”；《地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)）規(guī)定“地方各級(jí)政府不得以土地儲(chǔ)備名義為非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借政府債務(wù)，不得通過(guò)地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲(chǔ)備債務(wù)，不得以儲(chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的任何債務(wù)提供擔(dān)保”。國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)2018年度例行督察發(fā)現(xiàn)，少數(shù)地區(qū)仍存在違規(guī)以儲(chǔ)備土地融資問(wèn)題，違規(guī)融資的主要形式有兩種：一是違規(guī)以儲(chǔ)備土地抵押。包括儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)直接用儲(chǔ)備土地抵押融資，或政府以儲(chǔ)備土地為非儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)（包括各類(lèi)城投公司、政府融資平臺(tái)等）提供擔(dān)保。二是以儲(chǔ)備土地注資國(guó)企后用于抵押融資。此外，還有一些地方未依法辦理供地手續(xù)，而是以政府會(huì)議紀(jì)要、公函等形式直接將儲(chǔ)備土地劃轉(zhuǎn)并登記到非儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名下，由非儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)辦理抵押融資。上述行為均需要進(jìn)一步予以規(guī)范。另一方面是存量土地儲(chǔ)備貸款的處置問(wèn)題。對(duì)于存量土地儲(chǔ)備貸款，也需要予以妥善處理，依法解除抵押后合理供應(yīng)。
按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的精神，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《自然資源部關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》（自然資規(guī)〔2018〕1號(hào)）、《財(cái)政部等四部委關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）、《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕17號(hào)）等文件的有關(guān)要求，《通知》對(duì)涉及土地儲(chǔ)備融資的內(nèi)容進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)和重申。根據(jù)地方目前存在的違規(guī)抵押融資的具體形式，對(duì)有關(guān)要求進(jìn)行了細(xì)化和明確。
《通知》共四方面內(nèi)容。一是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁以政府儲(chǔ)備土地違規(guī)融資。重申各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。同時(shí)要求不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不得為儲(chǔ)備土地辦理抵押登記。二是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入國(guó)有企業(yè)，確保不形成新的地方隱性債務(wù)，并進(jìn)一步明確以下兩種形式的“注資”都不允許：不得將政府收回、收購(gòu)、征收的土地直接確定給政府平臺(tái)公司或其他企事業(yè)單位；不得將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名下的土地直接劃轉(zhuǎn)給政府平臺(tái)公司、國(guó)有企業(yè)或其他企事業(yè)單位。與此同時(shí)，還要求不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不得辦理相應(yīng)的首次登記或轉(zhuǎn)移登記。三是要求妥善處理存量土地儲(chǔ)備貸款，促進(jìn)依法解押并合理供應(yīng)。從全國(guó)面上情況看，存量土地儲(chǔ)備貸款涉及的宗地?cái)?shù)量不多、風(fēng)險(xiǎn)可控，但仍需督促地方抓緊處置和消化。這既可以避免儲(chǔ)備土地因抵押而不能供應(yīng)，也是防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必然要求。對(duì)2018年督察發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題，2018年9月底，各派駐地方的自然資源督察局已經(jīng)向有關(guān)省級(jí)政府提出督察意見(jiàn)，督促地方清理整改。在此基礎(chǔ)上，《通知》進(jìn)一步要求各市、縣建立臺(tái)賬，逐一提出處置建議報(bào)同級(jí)政府，積極配合財(cái)政、金融監(jiān)管等部門(mén)加快處置和消化，從而切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)批而未供土地處置和開(kāi)發(fā)利用。具體處置方式，可以按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的精神和有關(guān)要求，商有關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌償還相關(guān)債務(wù)或依法置換抵押物。《通知》還要求各省自然資源主管部門(mén)匯總各市、縣相關(guān)情況報(bào)部備案，同時(shí)抄報(bào)各派駐地方的國(guó)家自然資源督察局。四是強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)土地儲(chǔ)備信息報(bào)送。要求各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按要求在部土地儲(chǔ)備信息系統(tǒng)中填報(bào)相關(guān)信息，為科學(xué)制定政策、防控風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。其中，抵押處置情況將作為2019年度土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄更新的重要依據(jù)。
需要指出的是，政府儲(chǔ)備土地是全民所有自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，是體現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的重要內(nèi)容。按照自然資源部的職能定位，為落實(shí)“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)”，更好地履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，進(jìn)一步完善全民所有儲(chǔ)備土地資產(chǎn)管理，《通知》首次要求各級(jí)自然資源主管部門(mén)將土地儲(chǔ)備情況納入地方政府向同級(jí)人大報(bào)告的全民所有自然資源資產(chǎn)情況中，為準(zhǔn)確掌握全民所有儲(chǔ)備土地資產(chǎn)、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供相關(guān)依據(jù)。