一、《指導(dǎo)意見》制定的背景
       近年來，部分銀行業(yè)金融機構(gòu)存在異地非持牌經(jīng)營情形，給銀行內(nèi)部管理與金融監(jiān)管帶來一定困難與挑戰(zhàn)。2017年，原銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于集中開展銀行業(yè)市場亂象整治工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2017〕5號），將“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)立分支機構(gòu)、網(wǎng)點”作為市場亂象的相關(guān)表現(xiàn)形式進行整治。2018年，印發(fā)《關(guān)于進一步深化整治銀行業(yè)市場亂象的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2018〕4號），持續(xù)將“未經(jīng)審批設(shè)立機構(gòu)并展業(yè)”納入違法違規(guī)范疇進行整治。當(dāng)前，銀行業(yè)異地?zé)o序展業(yè)問題已得到初步遏制，但整治過程中也存在各地區(qū)做法不一、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不同等問題，亟需制定統(tǒng)一的規(guī)范要求和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

       二、《指導(dǎo)意見》制定的原則和主要考慮
       《指導(dǎo)意見》要求按照“堅守定位、風(fēng)險為本、分類施策及新老劃斷”的原則對異地非持牌機構(gòu)進行穩(wěn)妥有序的清理規(guī)范。一是要求銀行業(yè)金融機構(gòu)專注主業(yè)、回歸本源，堅守市場定位，著力提升服務(wù)實體經(jīng)濟的質(zhì)效，避免盲目擴張。二是要求銀行業(yè)金融機構(gòu)加強對異地機構(gòu)的管理，根據(jù)本行發(fā)展戰(zhàn)略，完善公司治理，提高風(fēng)險管理水平和內(nèi)部控制能力。三是按照實質(zhì)重于形式原則，將異地非持牌機構(gòu)分為經(jīng)營性機構(gòu)與非經(jīng)營性機構(gòu)，分別提出針對性規(guī)范要求。四是充分考慮不同類型機構(gòu)差異，對異地非持牌機構(gòu)的規(guī)范不搞“一刀切”，給予充分的過渡期，允許銀行業(yè)金融機構(gòu)在過渡期內(nèi)有計劃、分步驟整改。

       三、《指導(dǎo)意見》主要規(guī)范要求
       根據(jù)實質(zhì)重于形式原則，按照是否實質(zhì)性開展經(jīng)營活動，《指導(dǎo)意見》將異地非持牌機構(gòu)劃分為異地經(jīng)營性非持牌機構(gòu)（以下簡稱“經(jīng)營性機構(gòu)”）與異地非經(jīng)營性非持牌機構(gòu)（以下簡稱“非經(jīng)營性機構(gòu)”），并根據(jù)風(fēng)險外溢程度與風(fēng)險管理需求的不同分別提出規(guī)范要求。
       對于經(jīng)營性機構(gòu)，《指導(dǎo)意見》要求銀行業(yè)金融機構(gòu)按照《中資商業(yè)銀行專營機構(gòu)監(jiān)管指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2012〕59號）相關(guān)要求，根據(jù)實質(zhì)重于形式原則，對符合持牌要求的，按照行政許可程序申領(lǐng)專營機構(gòu)或?qū)I機構(gòu)分支機構(gòu)金融許可證；對不符合持牌要求的，將其并入當(dāng)?shù)胤种泄芾砘蛴枰猿蜂N。在堅守定位、風(fēng)險為本的原則下，《指導(dǎo)意見》規(guī)定除經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準(zhǔn)外，銀行業(yè)金融機構(gòu)不得在當(dāng)?shù)責(zé)o分支機構(gòu)的地區(qū)設(shè)立專營機構(gòu)及其分支機構(gòu)。
       對于境內(nèi)非經(jīng)營性機構(gòu)，《指導(dǎo)意見》要求銀行業(yè)金融機構(gòu)至少提前2個月向法人監(jiān)管機構(gòu)及擬設(shè)立非經(jīng)營性機構(gòu)的所在地監(jiān)管機構(gòu)報告，并定期向法人監(jiān)管機構(gòu)報告境內(nèi)非經(jīng)營性機構(gòu)相關(guān)情況。除對部分特殊情況豁免外，不得在境內(nèi)無分支機構(gòu)的地區(qū)設(shè)立非經(jīng)營性機構(gòu)，不得在異地集中設(shè)立多個非經(jīng)營性機構(gòu)。嚴(yán)禁以非經(jīng)營性機構(gòu)之名，實質(zhì)對外開展經(jīng)營活動。

       四、《指導(dǎo)意見》對監(jiān)管職責(zé)的劃分標(biāo)準(zhǔn)
       《指導(dǎo)意見》強調(diào)銀行開展各類經(jīng)營活動，必須持有金融許可證。異地非持牌機構(gòu)清理規(guī)范后，對于異地持牌機構(gòu)，《指導(dǎo)意見》重申所在地監(jiān)管機構(gòu)的主體監(jiān)管責(zé)任，法人監(jiān)管機構(gòu)在法人監(jiān)管整體框架內(nèi)對其依法監(jiān)管。對于非經(jīng)營性機構(gòu)，明確法人監(jiān)管機構(gòu)的主體監(jiān)管責(zé)任，同時賦予所在地監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管約談、下達監(jiān)管意見書、監(jiān)管通報、現(xiàn)場檢查、行政處罰等監(jiān)管權(quán)力。

       五、《指導(dǎo)意見》的過渡期的安排
       《指導(dǎo)意見》于2018年12月29日印發(fā)，自印發(fā)之日起生效，并對存量異地非持牌機構(gòu)的整改安排了一年的過渡期。對于一年內(nèi)完成整改確有困難的，經(jīng)法人監(jiān)管機構(gòu)同意，整改時限可適當(dāng)后延。一是按照“新老劃斷”原則，允許存量異地非持牌機構(gòu)在過渡期內(nèi)有計劃整改，新設(shè)異地機構(gòu)嚴(yán)格履行行政審批程序或報告義務(wù)。二是強調(diào)銀行業(yè)金融機構(gòu)作為經(jīng)營主體在過渡期內(nèi)對異地非持牌機構(gòu)的主體管理責(zé)任。三是明確銀保監(jiān)會相關(guān)機構(gòu)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)做好統(tǒng)籌指導(dǎo)，并要求加強條線的信息共享與監(jiān)管聯(lián)動，做好過渡期的風(fēng)險防范。四是明確過渡期內(nèi)的監(jiān)管職責(zé)，法人監(jiān)管機構(gòu)在法人監(jiān)管框架內(nèi)承擔(dān)主體監(jiān)管責(zé)任，所在地監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)屬地監(jiān)管責(zé)任。