國家發(fā)展改革委有關負責人就

《省級空間規(guī)劃試點方案》答記者問

　　2016年12月27日，中辦、國辦印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》（廳字〔2016〕51號）（以下簡稱《方案》），標志著省級空間規(guī)劃試點工作正式全面開展。記者就此采訪了國家發(fā)展改革委有關負責人。

　　問：開展省級空間規(guī)劃試點有什么重要意義？

　　答：改革開放以來，我國建立了比較完整的規(guī)劃體系，各類規(guī)劃在國家治理能力現(xiàn)代化建設中發(fā)揮了積極作用。但也存在規(guī)劃之間銜接不夠、相互打架，規(guī)劃權威性不夠、實施管控不力等問題。特別是空間性規(guī)劃在技術方法、標準規(guī)范、管理體制等方面不協(xié)調不一致，影響了國家空間治理效率，不利于經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。開展省級空間規(guī)劃試點，是我國探索建立空間規(guī)劃體系的一項重要舉措，有利于理順規(guī)劃關系，精簡規(guī)劃數量，健全全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系；有利于系統(tǒng)解決各類空間性規(guī)劃存在的突出問題，提升空間規(guī)劃編制質量和實施效率；有利于改革創(chuàng)新規(guī)劃體制機制，更好發(fā)揮規(guī)劃的引領和管控作用，更好服務于“放管服”改革，降低規(guī)劃領域制度性交易成本。

　　問：圍繞起草《方案》開展了哪些工作？

　　答：為了提高《方案》的科學性和可行性，我們會同國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部等有關部門，圍繞起草《方案》開展了一系列工作，主要有四個方面。一是強化前期研究。2015年底，我們組織各?。▍^(qū)、市），用半年時間，對如何編制省級空間規(guī)劃、構建空間規(guī)劃體系、健全規(guī)劃編制機制等問題，進行研究探索，提出改革建議。二是總結借鑒已有探索。先后赴浙江、福建、廣西、貴州、寧夏等省區(qū)調研，了解各地推進“多規(guī)合一”的主要成效和經驗，以及面臨的主要問題，通過全面了解已有的改革探索成果，為起草《方案》提供借鑒。三是組織咨詢研討。通過召開專題研討會和專家咨詢會，請相關領域專家學者對“多規(guī)合一”技術路線、體制機制、法律法規(guī)等重點難點問題，提出意見建議，為制定《方案》提供支撐。四是協(xié)調各方意見。通過召開專題協(xié)調會和書面征求意見，多次協(xié)調溝通各方面意見，并對《方案》進行修改完善。

　　問：試點范圍是如何選定的？

　　答：《方案》確定了9個試點省份，包括吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、海南、貴州、寧夏。其中，海南、寧夏是此前中央全面深化改革領導小組批準的試點，選擇其他7個試點省份，主要考慮了三方面因素。一是福建、江西和貴州是我國設立的首批國家生態(tài)文明試驗區(qū)，按照《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于設立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)的意見》，開展空間規(guī)劃改革是試驗的重點內容之一，因此將這三個省份納入試點范圍。二是吉林、浙江、河南、廣西四省區(qū)的現(xiàn)有工作基礎和相關條件較好，在吉林省開展試點也有利于進一步支持東北地區(qū)振興發(fā)展。三是上述9個省份的國土面積、資源本底、地形地貌、發(fā)展水平、陸海統(tǒng)籌等方面情況各不相同，具有一定的代表性，有利于豐富試點探索經驗、校驗試點成效并向全國復制推廣。

　　問：“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃是什么關系？

　　答：2014年8月，我們和國土、環(huán)保、住建四個部門在全國選擇28個市縣，開展“多規(guī)合一”試點。當時的思路是推進經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等的“合一”，“多規(guī)合一”的對象既包括發(fā)展類規(guī)劃，也包括空間類規(guī)劃。但隨著試點實踐和理論探索的深入，各方面都逐漸傾向于，首先推進空間類規(guī)劃的“多規(guī)合一”，后期再整合發(fā)展類規(guī)劃和空間類規(guī)劃。此后發(fā)布的中央文件也對這一問題進行了明確，黨的十八屆五中全會提出“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進‘多規(guī)合一’”，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋”。

　　因此，明確了“多規(guī)合一”的對象是空間性規(guī)劃，也就明確了“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃的關系，編制空間規(guī)劃、構建空間規(guī)劃體系是目標，推進“多規(guī)合一”是手段、是過程。開展省級空間規(guī)劃試點也就是省域“多規(guī)合一”試點。

　　問：《方案》提出“注重開發(fā)強度管控”，為什么要注重開發(fā)強度管控？如何實現(xiàn)？

　　答：開發(fā)強度是指一個區(qū)域建設空間占該區(qū)域總面積的比例。控制開發(fā)強度，是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的重要理念。我國國土空間的本底條件、分布特征，以及保障農產品供給安全的剛性要求，決定了我國可用來推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的國土空間并不寬裕。即使是城市化地區(qū)，也要保持必要的耕地和綠色生態(tài)空間，合理滿足當地人口對農產品和生態(tài)產品的需求。因此，各類主體功能區(qū)都要有節(jié)制地開發(fā)，保持適當的開發(fā)強度。

　　《生態(tài)文明體制改革總體方案》進一步提出，要改變目前按行政區(qū)和用地基數分配用地指標的做法，將開發(fā)強度指標分解到各縣級行政區(qū)，作為約束性指標，控制建設用地總量。按照這一要求，《方案》提出省級層面要科學測算三類空間比例和開發(fā)強度控制指標，并分解到市縣，以實現(xiàn)省級空間規(guī)劃對全省空間開發(fā)的有效管控。

　　開發(fā)強度控制由縱向和橫向兩方面組成?？v向控制，是指省級層面將開發(fā)強度分解到各個市縣，一要體現(xiàn)不同主體功能區(qū)的差別，向重點開發(fā)區(qū)域適當傾斜，二要嚴格控制，保證各市縣開發(fā)強度的加權平均值，不超過全省開發(fā)強度。橫向控制，是指每個行政轄區(qū)將開發(fā)強度分解到城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)三類空間，一要滿足三類空間開發(fā)強度城鎮(zhèn)空間最大、生態(tài)空間最小，二要滿足三類空間開發(fā)強度的加權平均值，不超過轄區(qū)總體開發(fā)強度。在測算方法方面，要改變過去單純“以人定地”的測算方法，實現(xiàn)“以人定地”與“以產定地”相結合。這在市縣“多規(guī)合一”試點中已經有初步探索。

　　問：《方案》在開展省級空間規(guī)劃試點的總體技術路線設計方面有什么考慮？

　　答：《方案》避免過度涉及技術細節(jié)，而是站在宏觀、全局的角度，嚴格按照中央關于“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進‘多規(guī)合一’”的部署要求，科學設計了“先布棋盤、后落棋子”的技術路線。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，實際是“先布棋盤”，落實主體功能區(qū)基本理念和城市化、農業(yè)、生態(tài)三大戰(zhàn)略格局，精細化開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性兩項評價，搞清楚國土空間的本底特征和適宜用途，劃定大的空間格局和功能分區(qū)，也就是我們說的城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三區(qū)三線”；同時，依托這個大的空間格局，把各部門分頭設計的管控措施，加以系統(tǒng)整合，與“三區(qū)三線”協(xié)調配套共同形成空間規(guī)劃底圖，或者叫“棋盤”，為統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，也就是“棋子”落盤形成基礎框架和管控約束。統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”，實際是“后落棋子”，要把各類空間性規(guī)劃的核心內容和空間要素，象“棋子”一樣，按照一定的規(guī)則和次序，有機整合落入“棋盤”，真正形成“一本規(guī)劃、一張藍圖”。

　　問：“先布棋盤、后落棋子”的空間規(guī)劃技術路線可以認為是對試點工作的重要頂層設計，我們注意到《方案》將這一技術路線通過主要任務進行了分解和詳細闡述。為什么要這么做？

　　答：這涉及到如何認識“多規(guī)”矛盾沖突的根源問題。我們認為，雖然“多規(guī)”不協(xié)調不一致表面上表現(xiàn)為用地圖斑矛盾，但形成大量矛盾圖斑的根源，卻是各類規(guī)劃在規(guī)劃期限、坐標系統(tǒng)、基礎數據、管控分區(qū)、技術標準等方面的互不銜接，同時也牽涉到規(guī)劃背后的體制機制和法律法規(guī)問題。

　　因此，推進“多規(guī)合一”，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，不能從表面上的矛盾圖斑入手，而是要針對問題的根源，一方面統(tǒng)一規(guī)劃期限、基礎數據、用地分類、目標指標和管控分區(qū)等規(guī)劃基礎；另一方面充分發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度的作用，科學繪制空間規(guī)劃底圖，為統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃構建基礎框架。采用“先布棋盤、后落棋子”的技術路線推進“多規(guī)合一”，與直接從現(xiàn)有規(guī)劃成果出發(fā)、疊加比對形成空間布局圖的做法相比，更具有科學性和合理性。因此，《方案》對這一技術路線進行分解落實，通過精心設計試點主要任務，使試點省份少走彎路、岔路。

　　問：《方案》將開展基礎評價作為試點主要任務之一，為什么要開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性兩項基礎評價？

　　答：從必要性來看，一是開展資源環(huán)境承載能力評價延續(xù)了主體功能區(qū)規(guī)劃的基本理念。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出了根據資源環(huán)境承載能力進行開發(fā)的基本理念?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出，要將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》明確要求，空間規(guī)劃編制前應當進行資源環(huán)境承載能力評價，以評價結果作為規(guī)劃的基本依據。這些理念和要求是一脈相承、一以貫之的。二是開展兩項基礎評價保證了空間規(guī)劃的科學性和合理性。之前我介紹了“先布棋盤，后落棋子”的技術路線，“棋盤”布得好不好，決定了最后落子成局的質量。開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，摸清國土空間的基本家底，是布好“棋盤”的基礎，是落好“棋子”的保證。

　　從可行性來看，目前，開展兩項基礎評價，已經具備比較成熟的技術方法和數據基礎。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制，也是中央全面深化改革的一項重大任務，2016年初，我們會同12個部門研究形成了資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警技術方法，在京津冀地區(qū)進行了試評價，驗證了方法的可行性，并已印發(fā)各地參照執(zhí)行，具備了在全國推廣應用的基礎條件。國土空間開發(fā)適宜性評價，在編制主體功能區(qū)時已經形成了技術路徑和指標體系，現(xiàn)在可以基本沿用，而且數據基礎比當時更好。受基礎數據限制，過去做不到對全域國土空間進行網格化評價，現(xiàn)在第二次土地調查和全國地理國情普查提供了全覆蓋、高精度的成果數據，已經具備了進行精細化評價的基礎條件，并在浙江開化、廣西賀州等地進行了成功實踐。

　　問：如何“先布棋盤”，即繪制空間規(guī)劃底圖？

　　答：空間規(guī)劃底圖，由“三區(qū)三線”空間格局和配套的綜合空間管控措施共同構成，是統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃、疊加各類空間開發(fā)布局的基礎框架。

　　繪制空間規(guī)劃底圖，首先要劃定“三區(qū)三線”。《方案》提出，在系統(tǒng)開展兩項基礎評價，搞清楚國土空間本底特征和適宜用途的基礎上，采用自上而下和自下而上相結合的方式，首先，劃定生態(tài)保護紅線，并堅持生態(tài)優(yōu)先，擴大生態(tài)保護范圍，劃定生態(tài)空間；其次，劃定永久基本農田，考慮農業(yè)生產空間和農村生活空間相結合，劃定農業(yè)空間；最后，按照開發(fā)強度控制要求，從嚴劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，有效管控城鎮(zhèn)空間。

　　繪制空間規(guī)劃底圖，要配套設計綜合空間管控措施。目前，雖然各部門在劃分空間管控分區(qū)基礎上，配套設計了不同管控措施，但多為單一目標管控措施，無法滿足對全域空間進行多目標管控的需求。因此，需要在劃定“三區(qū)三線”基礎上，系統(tǒng)梳理和有機整合各部門空間管控措施，配套設計統(tǒng)一銜接、分級管控的綜合空間管控措施，共同構成空間規(guī)劃底圖。

　　問：繪制空間規(guī)劃底圖為什么要以劃定“三區(qū)三線”為基礎？

　　答：劃定“三區(qū)三線”，是《方案》的核心內容，是繪制空間規(guī)劃底圖的前提和基礎，也是四部委聯(lián)合印發(fā)“多規(guī)合一”試點方案形成的基本共識。

　　“先布棋盤”首先要劃定“棋盤”上的“網格”，這個網格就是統(tǒng)一的空間管控分區(qū)。而空間管控分區(qū)不一致，恰恰是導致“多規(guī)”矛盾沖突的一個重要因素。目前，針對同一片國土空間，至少涉及8個部門，劃分了至少10類空間管控分區(qū)。為此，《方案》提出，以“三區(qū)三線”為基礎，整合形成協(xié)調一致的空間管控分區(qū)。

　　之所以明確以“三區(qū)三線”基礎，主要基于三方面考慮。一是滿足管控需求，“三區(qū)三線”作為統(tǒng)一的管控分區(qū)，基本能夠涵蓋現(xiàn)有各類空間管控分區(qū)，能夠滿足各部門空間管控需要。二是經過實踐檢驗，全國28個“多規(guī)合一”試點市縣，大多按照主體功能區(qū)要求試劃了“三區(qū)三線”。三是符合國際經驗，發(fā)達國家通常也是先劃定城市建設地區(qū)、農業(yè)農村發(fā)展地區(qū)、綠色開敞生態(tài)地區(qū)等綜合功能分區(qū)，再細化安排用地布局，從而實現(xiàn)空間總體管控與具體用地布局的有機結合。

　　問：繪制空間規(guī)劃底圖為什么要配套設計綜合空間管控措施？如何設計？

　　答：“棋盤”不能只有“網格”，也要有與“網格”相配套的運行規(guī)則，這就是與“三區(qū)三線”相配套的綜合空間管控措施。目前，各部門在各自劃分空間管控分區(qū)的基礎上，配套設計了不同的管控原則和措施，加劇了“多規(guī)”矛盾沖突。同時，現(xiàn)有空間管控措施多為單一目標管控。例如，土地利用規(guī)劃的允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)“四區(qū)”，和城鄉(xiāng)規(guī)劃的適建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)“三區(qū)”，都是單一針對建設行為的管控分區(qū)，與之相配套的管控措施，就無法適用于對廣大農業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)的管控。因此，《方案》提出以“三區(qū)三線”為載體，合理整合協(xié)調各部門空間管控手段，形成綜合空間管控措施。

　　在市縣“多規(guī)合一”試點過程中，初步形成了綜合空間管控措施設計思路，即通過管控原則、開發(fā)強度、用地規(guī)模、保護界線等，實現(xiàn)對各類空間開發(fā)和保護行為的落地管控。具體分為三級：一級為三類空間管控，主要明確三類空間開發(fā)與保護的總體要求和原則方向；二級為“三區(qū)三線”管控，針對劃分“三區(qū)三線”形成的六類分區(qū)，按照不同功能定位和重要程度，細化設計管控措施，區(qū)分管控嚴格程度；三級為土地用途管控，重點針對三大類用地，提出土地用途轉用管制規(guī)則。

　　問：為什么要上下協(xié)同編制省級空間規(guī)劃？

　　答：按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》，未來我國要建立統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，分為國家、省、市縣三級。各級空間規(guī)劃雖然各有分工、各有側重，但卻是統(tǒng)一整體，不能割裂看待。因此，開展省級空間規(guī)劃試點，也要與市縣空間規(guī)劃試點協(xié)同推進，上下聯(lián)動，不能就省級論省級，而是要把省級宏觀管理和市縣微觀管控加以有機結合。

　　為確保省級層面空間管控要求能夠精準傳遞到位，避免上下脫節(jié)、管控失效，《方案》設計了加強上下聯(lián)動的具體舉措，包括：省級層面提出空間發(fā)展總體戰(zhàn)略，并按照市縣主體功能定位，將管控目標和指標分解到各個市縣；采取自上而下和自下而上相結合的方式劃定“三區(qū)三線”等。這既借鑒了國外有效方法，也是前期海南、寧夏試點探索形成的重要經驗，實踐證明是科學合理的。同時，《試點方案》還注重給予試點省份一定的靈活性，提出既可以在全省范圍內，協(xié)同編制省級空間規(guī)劃和市縣空間規(guī)劃，也可以選擇部分地市級行政單元，探索上下協(xié)同編制空間規(guī)劃的路徑和模式。

　　問：部際協(xié)調機制如何構建？有何初步設想？

　　答：《方案》提出國家層面成立由發(fā)展改革委牽頭的試點工作部際協(xié)調機制，成員由發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、林業(yè)局、海洋局、測繪地信局等部門組成。

　　近期，我們將抓緊建立部際協(xié)調機制，組織指導試點工作開展，并對重要議題進行研究，主要包括：一是督促指導各試點省份抓緊制定上報試點工作方案，并推動將試點省份納入協(xié)調機制。二是統(tǒng)籌協(xié)調各試點省份需要國家層面予以支持的事項。三是梳理匯總各試點省份提出的需要暫停執(zhí)行或調整完善的相關法律、行政法規(guī)，提請全國人大常委會或國務院審議。四是組建國家空間規(guī)劃專家委員會，對重點難點問題進行咨詢論證。五是協(xié)調推動《空間規(guī)劃法》立法工作等。

　　問：《方案》為什么提出劃定城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)“三類空間”，而不是之前通常采用的生產、生活、生態(tài)“三生空間”？

　　答：《方案》要求采用自上而下和自下而上相結合的方式，劃定三類空間，之所以用“三類空間”代替“三生空間”，主要基于以下幾方面考慮：一是落實中央以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，推進“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略部署要求。主體功能區(qū)規(guī)劃提出了城市化、農業(yè)和生態(tài)安全三大戰(zhàn)略格局，“三類空間”與之相對應，是三大戰(zhàn)略格局在國土空間管控上的具體落地實施。二是“三生空間”劃分單元相對精細，適于在城市或村鎮(zhèn)內部劃定，不適宜在城市外圍的廣大農業(yè)空間和生態(tài)空間直接劃定，也不利于實現(xiàn)對大的地域空間的綜合管控。特別是在中央倡導產城融合發(fā)展的背景下，即使在城市內部，“三生空間”也往往彼此耦合，很難精確劃定具體邊界。三是考慮了國際經驗和實踐基礎，發(fā)達國家通常先劃定城市建設地區(qū)、農業(yè)農村發(fā)展地區(qū)、綠色開敞生態(tài)地區(qū)等綜合功能分區(qū)，再細化安排用地布局；全國28個“多規(guī)合一”試點市縣也大多探索劃定了“三類空間”，實踐證明是科學可行的。