3月16日，在以“精準(zhǔn)扶貧政策效果評(píng)估”為主題的中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（2019年第一季度）報(bào)告會(huì)上，中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)鄭新業(yè)代表課題組發(fā)布了論壇主報(bào)告《精準(zhǔn)扶貧政策效果評(píng)估》。
報(bào)告提出，貧困是世界面臨的最重大挑戰(zhàn)之一。改革開(kāi)放四十年來(lái)，中國(guó)取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“奇跡”，同時(shí)創(chuàng)造了史無(wú)前例的減貧成就。但仍然有部分地區(qū)、部分人口處于貧困狀態(tài)。中央提出在2020年，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下全面脫貧的宏偉目標(biāo)。在此過(guò)程中，全面科學(xué)評(píng)估精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施效果，不僅對(duì)實(shí)現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)，保證2020后不返貧是必要的，而且對(duì)國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有價(jià)值，甚至對(duì)短期的反衰退也是重要的。
報(bào)告發(fā)現(xiàn)，尚未脫貧人口的突出特征是地理位置偏僻，遠(yuǎn)離市場(chǎng)，家庭結(jié)構(gòu)老齡化、人力資本低，患病和殘疾家庭超過(guò)一半；基本生存條件有待提升，飲水困難、居住危房較多、生產(chǎn)性用電難以接入、醫(yī)療條件，教育條件較差等。貧困人口識(shí)別有待精準(zhǔn)，政策和公共物品提供的針對(duì)性有待加強(qiáng)。在此背景下，精準(zhǔn)扶貧提出精準(zhǔn)識(shí)別，因人因戶施策，因村提供公共物品，并將扶貧的思路從單一公平視角增加貧困戶收入，轉(zhuǎn)換為增長(zhǎng)、發(fā)展和波動(dòng)多重視角。以提升效率為核心的精準(zhǔn)扶貧政策不僅能提升公平，而且在新發(fā)展理念下是潛在的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，一定意義上還具有反經(jīng)濟(jì)衰退的功能。
報(bào)告主張，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)未能“涓滴”到所有貧困人口的這一現(xiàn)實(shí)出發(fā)，從增長(zhǎng)、發(fā)展、波動(dòng)以及全球視角討論精準(zhǔn)扶貧的必要性和科學(xué)消除問(wèn)題，在梳理政策組合的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)際主流的“大推動(dòng)和小規(guī)模局部改革”的減貧思路，在分析體制變化和財(cái)力的基礎(chǔ)上，討論我國(guó)政策的短期和長(zhǎng)期有效性，以及最困難人群的發(fā)展路徑。
報(bào)告發(fā)現(xiàn)，首先，在“精準(zhǔn)”方面，基層政府通過(guò)體制變革，有效實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)識(shí)別窮人，精準(zhǔn)識(shí)別個(gè)體需求和公共偏好。一是精準(zhǔn)識(shí)別窮人。2017年被清退的不符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口比例達(dá)12.8%，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的清退率高達(dá)40%以上。二是精準(zhǔn)識(shí)別個(gè)體需求。注重因戶施策，指派幫扶人精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶的致貧原因，并將貧困人口的脫貧需求同幫扶政策匹配起來(lái)。三是精準(zhǔn)識(shí)別公共物品偏好。通過(guò)下派利益中立的駐村第一書(shū)記，既保證了村公共決策盡可能代表群眾利益，也發(fā)揮了基層干部的信息優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，巡查督查制度的設(shè)計(jì)進(jìn)一步保證了各扶貧項(xiàng)目的落實(shí)符合貧困人口利益。
其次，在政策組合及效果方面，精準(zhǔn)扶貧政策短期內(nèi)提高了要素的利用率，長(zhǎng)期內(nèi)有助于人力資本積累和要素生產(chǎn)率提升。短期內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、退耕還林等政策提高了貧困農(nóng)戶所占有的各類(lèi)存量農(nóng)林土地資源的利用率，使得農(nóng)戶生產(chǎn)性收入增長(zhǎng)了0.7倍；引進(jìn)扶貧車(chē)間、交通補(bǔ)貼計(jì)劃及公益崗位提供等政策增加了貧困人口的勞動(dòng)供給，勞動(dòng)適齡人口的平均工作時(shí)間從2014年2.8個(gè)月增加到2017年的4.6個(gè)月，工資收入增長(zhǎng)了2.2倍。長(zhǎng)期內(nèi)，按照多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)毓不A(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、住房等均有顯著改善：道路通達(dá)率100%；水塘、文化廣場(chǎng)建設(shè)、衛(wèi)生安全設(shè)施投資力度加大；教育投資和救助覆蓋從幼兒園到大學(xué)階段的貧困學(xué)子，享受面向因病因殘致貧家庭的多個(gè)健康扶貧政策的貧困人口占比達(dá)24.28%。這將提升未來(lái)貧困地區(qū)在潛在生產(chǎn)率。
第三，財(cái)政支出方面，財(cái)政“大頭”支出基本完結(jié)，未來(lái)扶貧財(cái)政投入壓力將減小。精準(zhǔn)扶貧期間，扶貧資金投入規(guī)模大、增長(zhǎng)快，2014-2017年間的平均復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)到33.6%，以縣政府統(tǒng)計(jì)的扶貧資金臺(tái)賬看，建檔立卡人口相關(guān)財(cái)政投入達(dá)到3.59萬(wàn)元/人。其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占總財(cái)政投入比例達(dá)63%，財(cái)政支出瞄準(zhǔn)持續(xù)投入壓力較小、未來(lái)長(zhǎng)期收益較大的項(xiàng)目?？傮w來(lái)看，經(jīng)過(guò)4年的持續(xù)大規(guī)模投入后，農(nóng)村貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平大幅提升，易地搬遷、危房改造、土地整理、安全飲水、文化廣場(chǎng)等投入較大的項(xiàng)目都已經(jīng)基本完成建設(shè)工作，基本預(yù)期未來(lái)財(cái)政投入壓力將會(huì)減小。
第四，返貧風(fēng)險(xiǎn)集中在因殘致貧的家庭。在尚未脫貧的家庭中，因病、因殘致貧占比高達(dá)70%。這部分家庭普遍缺乏勞動(dòng)力、教育水平較低，其主要收入來(lái)源于政府的轉(zhuǎn)移性收入。一旦政府支出減少，這部分家庭將繼續(xù)陷入貧困，部分已脫貧的家庭可能返貧。
報(bào)告建議，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“體制—增長(zhǎng)要素—可持續(xù)發(fā)展”的“三位一體”扶貧體系，用以制定和完善長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的政策。優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧體制，在頂層設(shè)計(jì)中考慮基層的差異性；堅(jiān)持綠色發(fā)展與產(chǎn)業(yè)扶貧相結(jié)合；設(shè)計(jì)和推廣勞動(dòng)力激勵(lì)計(jì)劃，提高貧困戶勞動(dòng)供給；從扶貧向社會(huì)保障轉(zhuǎn)變，將貧困人口納入社會(huì)救助體系；重視中長(zhǎng)期評(píng)估。