第一節(jié)2005-2009年屠宰及肉類加工 行業(yè) 新政策出臺情況

一、國內政策

目前，我國屠宰加工 行業(yè) 已經(jīng)初步建立了標準體系，內容涵蓋管理、產品、衛(wèi)生、檢驗、檢疫等方面。截止2007年10月，屠宰加工 行業(yè) 標準共199項。其中，基礎標準7項，管理標準8項，產品標準11項，衛(wèi)生標準9項，檢驗檢疫標準5項，檢驗（試驗）方法標準159項。在這些標準中，國家強制性標準17項，國家推薦性標準78項； 行業(yè) 強制性標準62項，推薦性標準42項。

肉類食品生產的發(fā)展關系到“三農”問題，維系著市場“菜籃子”的繁榮與穩(wěn)定。黨和國家極為重視食品安全問題，先后頒布了《產品質量法》、《食品衛(wèi)生法》、《動物防疫法》、《生豬屠宰管理條例》，以及2009年新頒布的《食品安全法》等一系列法規(guī)和政策，并在全國范圍開展整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的工作，堅決打擊私屠濫宰，取締病、害、注水肉上市，確保廣大消費者的安全。

（一）屠宰政策

1、保護耕牛和調整屠宰政策

建國以來，為了保證農業(yè)生產有足夠的畜力，國家先后頒布了一系列保護耕牛的政策，對耕牛的發(fā)展起到了積極的作用。隨著農業(yè)機械化的發(fā)展，牛的用途將逐步向食用轉化。為了做到既要保護好耕牛，又要大力發(fā)展肉牛，國家對牛的屠宰及收購價格做出了有關調整。在繼續(xù)貫徹和發(fā)展耕牛的政策基礎上，加強良種繁育，鼓勵發(fā)展優(yōu)良種牛，提高耕畜質量，對優(yōu)良種牛應優(yōu)質優(yōu)價。凡菜牛、雜種牛等肉用牛，除種用公牛、繁殖母牛外，不限年齡，育肥后可以出售屠宰。牛的出售、屠宰，由生產隊或大隊決定。

2、生豬屠宰政策

原《生豬屠宰管理條例》自1998年1月1日起施行以來．對于加強生豬屠宰管理．保證生豬產品質量，保障人民群眾身體健康發(fā)揮了積極作用。但是， “放心肉”問題還沒有從根本上解決，生豬屠宰環(huán)節(jié)仍存在一些較為突出的問題。

因而2008年5月25日．溫家寶總理簽署國務院令公布了修訂后的《生豬屠宰管理條例》(以下簡稱條例)，并于2008年8月1日起施行。

關于條例的具體內容將在下節(jié) 行業(yè) 重點法規(guī)中介紹。

3、定點屠宰政策

目前，全國85%以上的省、市、縣城里了生豬定點屠宰管理機構，50%的省、市按照《生豬屠宰條例》規(guī)定開展了牛、羊、雞等畜禽屠宰管理工作。由于目前中小型定點屠宰廠是我國屠宰 行業(yè) 的主體，占定點屠宰廠的80%以上。因此2008年新修訂的《生豬屠宰管理條例》要求，采取措施支持中小型定點屠宰廠升級改造，重點是改造待宰間、急宰間、冷卻間和廠房，改造屠宰生產線和工藝，添置肉品品質檢驗設備，配置肉品冷藏儲運設施，建設無害化處理和污水處理設施等。

同時條例強調，未經(jīng)定點，任何單位和個人不得從事生豬屠宰活動。但是，農村地區(qū)個人自宰自食的除外。在邊遠和交通不便的農村地區(qū)，可以設置僅限于向本地市場供應生豬產品的小型生豬屠宰場點。條例指出，違反條例規(guī)定，未經(jīng)定點從事生豬屠宰活動的，由商務主管部門予以取締，沒收生豬、生豬生產屠宰工具和設備以及違法所得，并處貨值金額3倍以上5倍以下的罰款；貨值金額難以確定的，對單位并處10萬元以上20萬元以下的罰款，對個人并處5000元以上1萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

加強對定點屠宰企業(yè)的管理是保障肉品質量安全的關鍵，國家正在逐漸加強對定點屠宰的管理，對定點屠宰廠實行嚴格的準入條件。以此來實現(xiàn)肉類產品屠宰的規(guī)范化及肉類食品的安全性。

（二）肉品衛(wèi)生質量安全管理政策

1、屠宰檢疫和肉制品檢驗制度

自1996年開始，為了加強生豬屠宰檢疫管理，國務院關于上市生豬實行“定點屠宰、集中檢疫、統(tǒng)一納稅、分散經(jīng)營”的規(guī)定。2002年農業(yè)部發(fā)布《動物檢疫管理辦法》，其中規(guī)定動物、動物產品出售或調運離開產地前必須由動物檢疫員實施產地檢疫。對動物應當憑產地檢疫合格證明進行收購、運輸和進場（廠、點）待宰。動物檢疫員負責查驗收繳產地檢疫合格證明和運載工具消毒證明。動物產地檢疫合格證明和消毒證明至少應當保存十二個月。動物屠宰過程實行全流程同步檢疫，對頭、蹄、胴體、內臟進行統(tǒng)一編號，對照檢查。

肉與肉制品加工過程中對檢疫檢驗工作的要求也有非常嚴格的政策法規(guī)，其中《肉與肉制品衛(wèi)生管理辦法》中規(guī)定肉制品加工單位不得采購和使用未經(jīng)獸醫(yī)檢驗、未蓋獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗印戳、未開檢疫證明或雖有印戳、證明，衛(wèi)生情況不合要求的肉。肉品入庫時，均須進行檢驗和抽檢，并建立必要的冷藏衛(wèi)生管理制度。銷售單位在提取或接收肉品時應嚴格驗收，把好衛(wèi)生質量關，如發(fā)現(xiàn)未經(jīng)獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗、未蓋獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗印戳、未開檢疫證明或加工不良、不符合衛(wèi)生要求者不得接收和銷售。

通過多年來政策的實施，加強了養(yǎng)殖、屠宰、加工到流通環(huán)節(jié)的肉品及肉制品安全管理。目前我國絕大多數(shù)企業(yè)建立了畜禽進廠檢查驗收制度和肉品銷售臺帳管理制度，各種檢疫、消毒證明齊全。

2、肉類加工衛(wèi)生規(guī)范

為了進一步加強肉品及肉制品生產過程中的安全、衛(wèi)生管理，國家對肉類加工工廠的設計與設施、衛(wèi)生管理、加工工藝、成品貯藏和運輸?shù)男l(wèi)生做出了具體詳細的要求。對肉品加工生產各環(huán)節(jié)實行嚴格的消毒及過程控制。

（三）市場調控政策

2007年以來豬肉價格上漲明顯，豬肉價格上漲有利于農民增收，促進生豬養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，但對低收入居民的生活造成一定影響。各地商務主管部門高度重視，采取切實措施，保障市場供應。根據(jù)國務院辦公廳《關于做好豬肉等副食品生產供應保持市場穩(wěn)定工作的通知》要求，國家發(fā)改委、財政部、農業(yè)部、商務部等有關部門及部分省市出臺了一系列政策和措施，努力保持豬肉市場穩(wěn)定，解決豬肉價格上漲帶來的民生問題；安排專項資金，建立母豬保險和飼養(yǎng)補貼相結合的制度，并對部分低保戶和在校特困生等實施適量補貼，力求促進生豬生產，幫助農民增收，維護社會和諧穩(wěn)定。

2007年6月商務部建立了“商務部生豬等畜禽屠宰信息統(tǒng)計”，以月報形式檢測全國1800家規(guī)模以上（年屠宰量在2萬頭以上）的生豬屠宰加工企業(yè)，檢測內容包括生豬屠宰量、毛豬收購價、白條肉出廠價、分割肉出廠價等。通過對生豬等畜禽屠宰統(tǒng)計制度的建立，加強了對豬肉價格波動的及時檢測。

此外，2007年9月15日起開始實施的《中央儲備肉管理辦法》作為中央儲備肉代儲企業(yè)、儲存庫、活畜儲備基地和加工企業(yè)，進入中央儲備肉網(wǎng)絡。有了該網(wǎng)絡，商務部可以根據(jù)各地市場異常波動的程度及級次，快速反應，及時調控。

由于肉類及肉制品價格在2007年上漲過快，加上市場物價整體的上漲。2008年1月15日，經(jīng)國務院批準，國家發(fā)展改革委公布了《關于對部分重要商品及服務實行臨時價格干預措施的實施辦法》，規(guī)定了實行臨時價格干預措施的品種范圍、干預形式和具體辦法。其中涉及肉類及其制品。2008年12月1日起，國家發(fā)展改革解除年初對成品糧及糧食制品、食用植物油、豬肉和牛羊肉及其制品、乳品、雞蛋等食品類商品的臨時價格干預措施。國家發(fā)改委盡管取消臨時價格干預措施，但不忘強調，要求各地價格主管部門確保市場平穩(wěn)。繼續(xù)加強價格監(jiān)測預警。密切關注曾經(jīng)列入臨時價格干預范圍內的商品市場和價格變動，防止出現(xiàn)價格異常波動，維護正常的市場價格秩序。

（四）產業(yè)結構調整政策

雖然近些年，我國屠宰及肉類加工 行業(yè) 取得了長足的發(fā)展，但是 行業(yè) 與世界先進水平相比，還存在著產業(yè)結構不合理、工業(yè)化屠宰率和生產集中度低等主要問題。因此近些年國家對肉類 行業(yè) 產業(yè)結構調整非常重視。

在國家關于加強屠宰及肉類產業(yè)技術改造的政策支持下，國內肉類屠宰加工的技術水平有了新的提高，肉類食品結構調整步伐加快，進一步從單一到多樣，由粗到精，改大為小，變生為熟，穩(wěn)凍增鮮，變廢為寶的方向發(fā)展，產品更趨向營養(yǎng)、方便、衛(wèi)生。

十一五期間，我國《食品工業(yè)“十一五”發(fā)展綱要》將肉類加工業(yè)列入重點 行業(yè) ，明確了肉類 行業(yè) 的發(fā)展方向和目標， 規(guī)劃 了區(qū)域布局，提出了一系列具體要求、重點任務和政策措施。為加強肉類 行業(yè) 產業(yè)結構的進一步調整，國家質檢總局和中國名推委已經(jīng)正式發(fā)布《中國名牌產品“十一五”重點培育指導目錄》，其中肉類食品 行業(yè) 建議的項目已經(jīng)大部被采納，并分別安排在不同的年度中。

2010年我國經(jīng)濟發(fā)展的重要主題是加大經(jīng)濟結構調整力度，提高經(jīng)濟發(fā)展的質量和效益。我國的經(jīng)濟結構失衡不僅表現(xiàn)在需求結構、產業(yè)結構、要素投入結構上，分配結構、所有制結構、地區(qū)結構、城鄉(xiāng)結構的失衡也制約著經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。中國肉類工業(yè)協(xié)會常務副會長認為從肉類產業(yè)發(fā)展的要求看，為加快“三個轉變”，必須大力推進“三個結構調整”：

1、推進企業(yè)組織結構調整。2009年在規(guī)模以上肉類工業(yè)企業(yè)中，占企業(yè)總數(shù)7%的外商和港澳臺投資企業(yè),占工業(yè)資產總額的29%、市場銷售收入的24%、利潤總額的25%；占企業(yè)總數(shù)63%的私營企業(yè)，占工業(yè)資產總額的32%、市場銷售收入的42%、利潤總額的45%；占企業(yè)總數(shù)5%的國有企業(yè),占工業(yè)資產總額的3%、市場銷售收入的2.6%、利潤總額的1%。外商和港澳臺投資企業(yè)在資產規(guī)模、市場份額和經(jīng)濟效益方面的優(yōu)勢明顯；內資企業(yè)雖然數(shù)量眾多，但質量和效益低下的問題十分突出。因此，應鼓勵支持有實力的畜禽屠宰及肉類加工、禽蛋及蛋類加工企業(yè)以多種方式進行購并重組，實現(xiàn)規(guī)?；?、低成本擴張，為大型肉類、蛋類加工企業(yè)集團的跨地區(qū)優(yōu)選組合開辟無障礙通道；要重點加大縣級及以上城區(qū)屠宰企業(yè)的兼并、重組、整合力度，通過采取合資入股或聯(lián)盟等多種方式，促進城區(qū)屠宰廠（場）的集中合并。

2、推進企業(yè)技術結構調整。加快淘汰落后的生產力，首先要淘汰那些以手工宰殺為主的屠宰場，為技術先進、機械化程度高的大中型肉類企業(yè)做大做強騰出市場空間；對符合設置 規(guī)劃 的中小型企業(yè)，應通過技術更新改造，改進生產工藝，提高裝備水平，建立肉品質量安全管理體系，創(chuàng)造區(qū)域市場優(yōu)勢，為擴大內需和參與國際競爭創(chuàng)造條件。

3、推進企業(yè)產品結構調整?；谖覈忸愂吃吹拇嗳趸A，充分利用有效資源、滿足市場需求成為終極目標。要按照“變大為小、變粗為精、變生為熟、變單一為多樣、變廢為寶、變害為利”的方針，擴大原料精深加工，開展資源綜合利用，開發(fā)更多適合市場各類需求的產品和服務，帶動消費的同時進而影響消費取向。企業(yè)要樹立“產供有余”的思想，不惜收、不惜售，切實做好適時儲備，積極創(chuàng)造條件爭取擴大內銷和出口，保護養(yǎng)殖，拓展市場，提高企業(yè)和社會綜合經(jīng)濟效益。

二、國外政策相關政策

美國農業(yè)部（USDA）已出臺新政策，自2009年6月22日起，美國進口含有少量肉類、禽類肉、加工過蛋類成分的食品需要獲得美國農業(yè)部動物和植物健康檢驗部（USDA APHIS）簽發(fā)的新的進口許可證。

2009年1月30日，基于美國農業(yè)部食品安全檢驗部（USDA FSIS）的提議，美國農業(yè)部動物和植物健康檢驗部、獸醫(yī)部（VS）取消了一些原屬USDA FSIS免檢的含少量肉、禽類肉、加工過蛋類成分食品的進口許可證。同時，獸醫(yī)部暫停發(fā)放對這些原屬USDA FSIS免檢的進口食品的許可證。

新政策規(guī)定， 所有向美國農業(yè)部動物和植物健康檢驗部提交的對含有少量肉類、禽肉、加工過蛋類成分的進口食品的許可證的申請，要首先通過食品安全檢驗部的審閱批準，以確保其肉類、禽類、蛋類成分符合加工條件，保證這些成分的安全性的前提下，方可獲得動物和植物健康檢驗部的新進口許可證。

第二節(jié) 屠宰及肉類加工 行業(yè) 重點標準、法規(guī)

2008年5頒布的，修訂后的《生豬屠宰管理條例》主要從以下方面對98年的版本進行了修訂。

1、從四個方面對生豬定點屠宰制度作了進一步完善：

1）完善了生豬定點屠宰廠(場)設置 規(guī)劃 制度。為了把 規(guī)劃 責任落到實處．條例明確規(guī)定。生豬定點屠宰廠(場)設置 規(guī)劃 由省、自治區(qū)、直轄市人民政府商務主管部門會同畜牧獸醫(yī)主管部門、環(huán)境保護部門以及其他有關部門負責制訂。同時，將“適當集中”補充規(guī)定為制訂生豬定點屠宰廠(場)設置 規(guī)劃 應當遵循的原則之一，以體現(xiàn)生豬定點屠宰廠(場)向規(guī)模化、集約化發(fā)展的方向。

2）適當上收了審查確定生豬定點屠宰廠(場)的權限，將生豬定點屠宰廠(場)由原條例規(guī)定的“市、縣人民政府”組織有關部門審查確定，修改為由“設區(qū)的市級人民政府”組織有關部門審查確定。同時，為了強化生豬定點屠宰廠(場)設置 規(guī)劃 的約束作用，還明確規(guī)定設區(qū)的市級人民政府在確定生豬定點屠宰廠(場)時，應當征求省級人民政府商務主管部門的意見。

3）為加強監(jiān)督，增加了生豬定點屠宰廠(場)名單公布和備案制度，規(guī)定設區(qū)的市級人民政府應當將其確定的生豬定點屠宰廠(場)名單及時向社會公布．并報省、自治區(qū)、直轄市人民政府備案。

4）明確了生豬定點屠宰廠(場)的退出機制。規(guī)定商務主管部門在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)生豬定點屠宰廠(場)不再具備本條例規(guī)定條件的，應當責令其限期整改：逾期仍達不到規(guī)定條件的．由設區(qū)的市級人民政府取消其生豬定點屠宰廠(場)資格。

2、為了進一步加大對違法行為的懲處力度，有效制止違法行為，條例從三個方面完善了有關法律責任的規(guī)定：

1）增加規(guī)定了應當受到處罰的違法行為種類，包括：出借、轉讓生豬定點屠宰證書或者生豬定點屠宰標志牌：冒用或者使用偽造的生豬定點屠辜證書或者生豬定點屠宰標志牌；不建立或者實施肉品品質檢驗制度；屠宰注水或者注入其他物質的生豬，以及為未經(jīng)定點違法從事生豬屠宰活動的單位或者個人提供生豬屠宰場所或者生豬產品儲存設施等。

2）對生豬定點屠宰廠(場)的違法行為．除對定點屠宰廠(場)進行處罰外．增加規(guī)定了對其主要負責人進行罰款的處罰。

3）加大了對違法行為的處罰力度。在提高罰款數(shù)額的同時，擴大了取消生豬定點屠宰廠(場)資格處罰措施的適用范圍。生豬定點屠宰廠(場)出借、轉讓定點屠宰標志牌、出廠(場)未經(jīng)肉品品質檢驗或者經(jīng)肉品品質檢驗不合格的生豬產品、屠宰注水或者注入其他物質的生豬等行為，都有可能被取消生豬定點屠宰廠(場)資格。此外．條例對依法追究有關違法行為的刑事責任作了明確的銜接性規(guī)定。

3、補充、增加生豬定點屠宰廠(場)及有關單位和個人的行為規(guī)范

不得出借、轉讓生豬定點屠宰證書和生豬定點屠宰標志牌；如實記錄其屠宰的生豬來源和生豬產品流向；如實記錄肉品品質檢驗結果；不得屠宰注水或者注入其它物質的生豬。對其他單位和個人，條例增加規(guī)定的行為規(guī)范主要是：不得冒用或者使用偽造的生豬定點屠宰證書或者生豬定點屠宰標志牌：不得對生豬或者生豬產品注水或者注入其他物質；不得為未經(jīng)定點違法從事生豬屠宰活動的單位或者個人提供生豬屠宰場所或者生豬產品儲存設施，或者為對生豬或者生豬產品注水或者注入其他物質的單位或者個人提供場所。

4、規(guī)定了國家推行生豬定點屠宰廠(場)分級管理制度。

前，我國生豬定點屠宰廠(場)的數(shù)量多、規(guī)模小、機械化程度低．產品質量安全狀況參差不齊。從長遠看．提高生豬產品質量安全，需要走規(guī)模化、集約化的道路。因此，條例增加了一條規(guī)定：國家根據(jù)生豬定點屠宰廠（場）的規(guī)模、生產和技術條件以及質量安全管理狀況，推行生豬定點屠宰廠(場)分級管理制度。這條規(guī)定的目的在于鼓勵、引導、扶持生豬定點屠宰廠(場)改進生產和技術條件，加強質量安全管理，提高生豬產品質量安全水平。

5、在邊遠和交通不便的農村地區(qū)，可以設置僅限于向本地市場供應生豬產品的小型生豬屠宰場點。

具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。這樣規(guī)定，從制度上為解決邊遠和交通不便的農村地區(qū)群眾的肉食品消費問題留出了空間。

第三節(jié) 屠宰及肉類加工 行業(yè) 針對金融危機的政策實施與政策效果 分析

肉類食品的供應，是關系人民生活質量的重要方面。肉類食品加工與流通的發(fā)展，有賴于畜禽養(yǎng)殖業(yè)及飼料業(yè)的支撐。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快的背景下，我國肉類食品消費和屠宰加工產能的增長，使畜禽原料難以均衡穩(wěn)定供應、發(fā)展基礎脆弱的矛盾日漸顯現(xiàn)。2008年第四季度以后，隨著國際金融危機的持續(xù)擴散蔓延和世界經(jīng)濟的衰退，我國經(jīng)濟社會發(fā)展遇到嚴重困難。

2008年中央、省為切實加強農業(yè)基礎建設促進農業(yè)發(fā)展、農民增收，進一步鞏固、完善、強化了惠農政策。其中涉及支持畜牧業(yè)發(fā)展的主要有以下幾個方面：

1、繼續(xù)實施能繁母豬補貼和保險政策。2008年國家將能繁母豬補貼標準從50元提高到100元；同時繼續(xù)實施能繁母豬保險政策，擴大覆蓋面，做到“能保盡保”。

2、繼續(xù)扶持標準化規(guī)模養(yǎng)殖。2008年中央財政繼續(xù)安排資金25億元，扶持生豬標準化規(guī)模飼養(yǎng)場建設。

3、繼續(xù)對生產大縣實行獎勵補助。國家將對生豬調出大縣繼續(xù)給予獎勵。

4、加強畜禽良種繁育體系建設。

5、2008年國家對重大動物疫病實施免費強制免疫，并進一步完善重大動物疫病撲殺補償機制。

6、扶持奶業(yè)發(fā)展。國家奶牛實行500元/頭奶牛進行補貼。

7、支持農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展。中央和省級財政將增加農業(yè)產業(yè)化專項資金，支持龍頭企業(yè)開展技術研發(fā)、節(jié)能減排和基地建設。進一步建立完善農業(yè)產業(yè)化信用擔保體系，擴大擔保規(guī)模，增加財政參股企業(yè)資金，允許符合條件的龍頭企業(yè)向社會發(fā)行企業(yè)債券，切實解決龍頭企業(yè)融資難的問題。

8、支持發(fā)展農民專業(yè)合作社。各級財政將繼續(xù)加大對農民專業(yè)合作社的扶持，并將出臺《農民專業(yè)合作社法》配套法規(guī)政策，制定稅收優(yōu)惠政策，清理取消不合理收費。農業(yè)專業(yè)合作社可以申請承擔國家的有關涉農項目。

9、加快推進農業(yè)科技研發(fā)的推廣應用。國家將切實加強公益性農業(yè)技術推廣服務，對國家政策規(guī)定必須確保的各項公益服務，進一步健全相關機構和隊伍。

2009年，在黨中央、國務院的正確領導下，通過各方面的艱苦努力，我國肉類食品產銷基本平穩(wěn)，市場供應比2008年有了明顯改善。2008年1-11月中國屠宰及肉類加工業(yè)實現(xiàn)累計工業(yè)總產值427,898,167,000元，實現(xiàn)累計產品銷售收入419,972,542,000元，累計利潤總額15,374,894,000元；2009年1-11月中國屠宰及肉類加工業(yè)實現(xiàn)累計工業(yè)銷售產值510,426,712,000元，實現(xiàn)累計利潤總額20,589,746,000元。

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