第一節(jié) 政策環(huán)境 分析

一、火力發(fā)電 行業(yè) 管理體制的演變

我國的火電產(chǎn)業(yè)的管理在1998年之前是由電力工業(yè)部來管理，由電力部統(tǒng)一制定電力政策，來管理全國的電力生產(chǎn)。國家電力公司在1997年1月也正式成立，公司由國務(wù)院出資設(shè)立，并與電力部雙軌運行。在1998年電力部撤消后，國家電力公司開始運行，并事實上承擔(dān)了對中國電力工業(yè)的 行業(yè) 管理工作，這樣火電 行業(yè) 就形成了政府宏觀管理、企業(yè)自主經(jīng)營、 行業(yè) 學(xué)會自律服務(wù)的管理機制。國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門履行政府對火力發(fā)電工業(yè)的宏觀管理職能，主要負責(zé)政策法規(guī)及發(fā)展 規(guī)劃 的制定以及電力市場的規(guī)范等，具體的分工是：人事上歸中組部管理， 行業(yè) 管理屬國家經(jīng)貿(mào)委， 產(chǎn)業(yè)政策 和價格管理屬國家計委，企業(yè)的財務(wù)管理屬財政部管理。其中，國家計委下設(shè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司下設(shè)電力處，對電力 行業(yè) 提出發(fā)展 規(guī)劃 ，監(jiān)測和 分析 行業(yè) 的的發(fā)展建設(shè)狀況，并承擔(dān)著火力發(fā)電重大項目的布局，事實上承擔(dān)著火電產(chǎn)業(yè)的主要管理 規(guī)劃 職能。

這種多頭管理的方式明顯不利于我國電力 行業(yè) 的發(fā)展，另外，為了打破電力 行業(yè) 的壟斷格局，我國加快了電力體制改革的力度。

在2002年3月，國務(wù)院正式批準了《電力體制改革方案》，并決定由國家計委牽頭，成立電力體制改革工作小組，負責(zé)組織電力體制改革方案實施工作。電力體制改革的總體目標是，打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優(yōu)化資源配置，促進電力發(fā)展，推進全國聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。

電力體制改革的主要內(nèi)容是，為在發(fā)電環(huán)節(jié)引入競爭機制，首先要實現(xiàn)“廠網(wǎng)分開”，將國家電力公司管理的電力資產(chǎn)按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類業(yè)務(wù)進行劃分。發(fā)電環(huán)節(jié)按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，將國家電力公司管理的發(fā)電資產(chǎn)直接改組或重組為規(guī)模大致相當?shù)?個全國性的獨立發(fā)電公司，逐步實行“競價上網(wǎng)”，開展公平競爭。電網(wǎng)環(huán)節(jié)分別設(shè)立國家電網(wǎng)公司和中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司。國家電網(wǎng)公司下設(shè)華北、東北、華東、華中和西北5個區(qū)域電網(wǎng)公司。國家電網(wǎng)公司主要負責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易、調(diào)度，參與跨區(qū)域電網(wǎng)的投資與建設(shè)；區(qū)域電網(wǎng)公司負責(zé)經(jīng)營管理電網(wǎng)，保證供電安全， 規(guī)劃 區(qū)域電網(wǎng)發(fā)展，培育區(qū)域電力市場，管理電力調(diào)度交易中心，按市場規(guī)則進行電力調(diào)度。區(qū)域內(nèi)的省級電力公司可改組為區(qū)域電網(wǎng)公司的分公司或子公司。

2002年12月29日，五大全國性的獨立發(fā)電公司和兩大電網(wǎng)公司正式成立，電力體制改革邁出了關(guān)鍵性的一步，中國的電力體制發(fā)生了重大的變化。更值得注意的是，為了對電力企業(yè)進行有效的監(jiān)管，國家電力監(jiān)管委員會在2003年正式成立。電監(jiān)會按照垂直管理體系，向區(qū)域電網(wǎng)公司電力交易調(diào)度中心派駐代表機構(gòu)。其主要職責(zé)是制訂市場運營規(guī)則，監(jiān)管市場運行，維護公平競爭；向政府價格主管部門提出調(diào)整電價建議；監(jiān)督電力企業(yè)生產(chǎn)標準，頒發(fā)和管理電力業(yè)務(wù)許可證；處理電力糾紛；負責(zé)監(jiān)督社會普遍服務(wù)政策的實施。電監(jiān)會為直屬于國務(wù)院的監(jiān)管機構(gòu)，首任主席為柴松岳。在電監(jiān)會成立后，電力改革的主導(dǎo)權(quán)將由國家計委移交到電監(jiān)會，同時，電力 產(chǎn)業(yè)政策 的制定和電力價格的確定都將由電監(jiān)會來處理，這對將來的火電 產(chǎn)業(yè)政策 的制定將產(chǎn)生重大影響。

二、電力體制改革對火電 行業(yè) 的影響

電力體制改革作為電力 行業(yè) 最重要的 產(chǎn)業(yè)政策 變化，將對火電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響，尤其是原國電電力總公司的發(fā)電資產(chǎn)拆分將會導(dǎo)致火電產(chǎn)業(yè)的資產(chǎn)大重整，并使火力發(fā)電的競爭格局發(fā)生變化。
（一）競價上網(wǎng)使綜合發(fā)電成本較高的火電 行業(yè) 帶來沖擊

電力體制改革的最終目標是全面實行廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)。而與火力發(fā)電主要的競爭對手水電相比，火電成本綜合成本較高：雖然水電的建設(shè)成本高于火電，但隨著國家對環(huán)?？刂埔蟮奶岣?，若考慮到火電廠脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保要求的所需資金（約占總投資的1/3），水電的建設(shè)成本與火電差距大幅縮小。而投產(chǎn)后，水電廠的運營成本要比其他類型的發(fā)電廠運營成本低很多，并且水電無燃料（如燃煤和燃油）價格上漲加大成本之憂，清潔能源無污染。隨著發(fā)電排放的環(huán)保折價標準及相應(yīng)配套稅收政策的出臺，在國家大力扶持水電企業(yè)的政策下，水電的發(fā)電成本低廉帶來的競爭優(yōu)勢將會給火電產(chǎn)業(yè)帶來一定沖擊。

隨著未來競價上網(wǎng)的逐步實施，火電尤其是油電的成本過高問題將非常突出，加上電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)部 產(chǎn)業(yè)政策 的變化，火電在我國發(fā)電市場中所占的份額會有所縮小。

（二）競價上網(wǎng)將使火電企業(yè)的兩極分化日益嚴重

競價上網(wǎng)后，電價的統(tǒng)一趨勢必然將導(dǎo)致火電企業(yè)盈利水平出現(xiàn)較大分化。由于電力企業(yè)具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟效益，大機組、大電廠相對于小機組、小電廠來說具有無法比擬的成本優(yōu)勢，因此象華能國際、大唐電力等擁有大機組的企業(yè)在電力體制改革中無疑將會受益，其發(fā)電量和效益都將得到增長。而那些發(fā)電成本高、規(guī)模小、機組性能差的火電類企業(yè)由于市場競爭力較弱，市場份額將會逐步縮小，經(jīng)營業(yè)績堪憂，加上國家對小火電清理的力度正日益加大，未來面臨著被淘汰出局的境地。

除了規(guī)模因素外，競價上網(wǎng)會對擁有不同機組的火電企業(yè)影響不一。按未來的電力定價機制，無論是還貸未完的現(xiàn)有機組還是要新建的電廠將來都改按發(fā)電項目經(jīng)營期核定平均上網(wǎng)電價（目前實行的是還本付息定價制度）期，從長遠看將促進火電企業(yè)更快發(fā)展（提高效率、降低成本）。但對于火電企業(yè)而言，視其所擁有的機組情況不同，其盈利將受不同影響。比如，新投產(chǎn)發(fā)電機組的盈利能力將可能下降，對現(xiàn)有機組來講，如果使用的是銀行貸款或社會集資，其盈利能力將受明顯不利影響。而華能國際、北京大唐等的老電廠折舊提取已基本完成，沒有債務(wù)，財務(wù)費用較低，在電價競爭上具有優(yōu)勢。另外，對符合環(huán)保要求的機組來講，盡管實行定價上網(wǎng)，但因國家政策的傾斜，擁有此類機組的火電企業(yè)將有一個較為寬松的經(jīng)營環(huán)境。

總的來看，競價上網(wǎng)會使我國的上網(wǎng)電價下降，這對所有的火電企業(yè)都是一個沖擊，但具有競爭優(yōu)勢的火電企業(yè)可以通過擴大市場份額來獲以前更高的收入和利潤，從而導(dǎo)致火電企業(yè)的分化。但電力體制改革是一個長期的過程，競價上網(wǎng)真正在全國范圍內(nèi)實施還需要一段時間，因此，對于具體火電企業(yè)的影響需要參照其發(fā)電方式、發(fā)電成本、企業(yè)規(guī)模、所處地區(qū)等因素做具體 分析 ，不能一概而論。

三、火力發(fā)電的環(huán)保政策

從我國的目前狀況來看，火力發(fā)電企業(yè)排放的二氧化硫是我國大氣污染的主要來源之一，因此，也是我國環(huán)保管理的重點。

國家環(huán)保總局公布的《兩控區(qū)2酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》，指出，“兩控區(qū)”火電廠二氧化硫排放量已占“兩控區(qū)”二氧化硫排放總量近50%，隨著經(jīng)濟發(fā)展和電能需求增加，火電廠排放比重將繼續(xù)增大，火電廠是“十五”期間“兩控區(qū)”二氧化硫排放總量控制的重點 行業(yè) 。預(yù)計2005年“兩控區(qū)”火電廠二氧化硫產(chǎn)生量將達到720萬噸，為實現(xiàn)“兩控區(qū)”二氧化硫排放總量控制目標，到2005年，“兩控區(qū)”火電廠二氧化硫排放量要在2000年基礎(chǔ)上削減20%，形成210萬噸/年的二氧化硫減排能力，將二氧化硫排放量控制在510萬噸以內(nèi)。“十五”期間，重點在高硫煤地區(qū)、超標排放和城市附近的火電廠，建設(shè)一批脫硫項目。

計劃中并提出了具體的控制火電廠排放二氧化硫的措施：

燃用洗后動力煤。

“十五”期間，“兩控區(qū)”火電廠要逐步減少原煤使用量。“十五”末期，沒有安裝煙氣脫硫裝置的火電廠必須全部使用洗選動力煤或低硫煤，達到排放標準和總量控制指標。關(guān)停污染嚴重的小火電機組，降低發(fā)電煤耗。“十五”期間，嚴格執(zhí)行國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)停小火電機組的規(guī)定。

2003年底以前，單機容量50MW及以下的常規(guī)小火電機組基本關(guān)停，進一步提高火電廠能源利用率。到2005年，發(fā)電煤耗比2000年降低15-20克/千瓦時。嚴格控制新建火電廠二氧化硫排放。“兩控區(qū)”內(nèi)新建、擴建和改建火電機組必須同步安裝脫硫設(shè)施或采取其它脫硫措施，達到二氧化硫排放標準和總量控制指標，并采用低氮燃燒技術(shù)，配備煙氣污染物在線連續(xù)監(jiān)測裝置。“十五”期間“兩控區(qū)”內(nèi)將投產(chǎn)燃煤火電廠的裝機容量為36050MW，其中已計劃脫硫的機組裝機容量為11924MW。

有效削減現(xiàn)有火電廠二氧化硫排放量。

現(xiàn)有火電機組超過二氧化硫排放標準或超過二氧化硫排放總量控制指標的，限期建設(shè)脫硫設(shè)施或采取其它有效治理措施，在限期內(nèi)未完成治理要求的由當?shù)卣?zé)令其停產(chǎn)治理。在燃用中高硫煤和大中城市城近郊區(qū)的現(xiàn)有火電機組加緊建設(shè)脫硫設(shè)施。2005年底前，現(xiàn)有10萬千瓦以上燃煤、燃油火電機組必須安裝煙氣污染物在線連續(xù)自動監(jiān)測裝置。

合理布局電廠，大力發(fā)展清潔發(fā)電技術(shù)。

除以熱定電的熱電廠外，禁止在大中城市城區(qū)和近郊區(qū)新建燃煤火電廠，老電廠和小火電機組在替代改造時，必須滿足當?shù)氐沫h(huán)保要求。重點在中西部環(huán)境容量較大的地區(qū)發(fā)展坑口火電廠，實現(xiàn)西電東送。逐步提高水電和核電的比例，在東部沿海和西北部邊遠地區(qū)等風(fēng)力或太陽能資源比較豐富的地區(qū)，適度建設(shè)風(fēng)力發(fā)電場或太陽能電站，促進清潔煤發(fā)電技術(shù)的應(yīng)用。大力發(fā)展單機容量在30萬千瓦及以上的高參數(shù)、高效率、低氮氧化物排放的大型超臨界參數(shù)火電機組，逐步推廣常規(guī)、增壓循環(huán)流化床以及整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)等新型火力發(fā)電技術(shù)。

按照這個 規(guī)劃 ，“十五”期間新電廠脫硫項目將完成18個，消減二氧化硫49.7萬噸，項目總投資80.3億元。老電廠脫硫項目將完成137個，消除二氧化硫162.1萬噸，項目總投資214.4億元。而在這個期間，國家電力公司將從二氧化硫排放濃度和排放總量兩個方面加大火電廠脫硫力度，力爭到“十五”末脫硫裝機總?cè)萘窟_到2150萬千瓦，占公司系統(tǒng)煤電裝機容量的16%，完成二氧化硫排放總量降低10%以上的目標。

目前，我國已把潔凈煤發(fā)電示范工程列為跨世紀科技導(dǎo)向工程，制定了長遠發(fā)展 規(guī)劃 ，力爭在較短時間內(nèi)趕上國際先進水平。由于國產(chǎn)化脫硫技術(shù)積極參與市場競爭，國內(nèi)脫硫工程造價大幅下降，實施火電廠大規(guī)模脫硫的技術(shù)條件已基本成熟。今后幾年，我國將加快推進這一工程。目前，全國已建成投產(chǎn)脫硫裝機容量530萬千瓦，在建脫硫裝機容量約800萬千瓦。

除了“十五”計劃外，環(huán)?？偩诌€先后發(fā)布了一系列的文件來加強對火電企業(yè)的管理：

1、逐步提高煤炭轉(zhuǎn)化為電力的比例，鼓勵建設(shè)坑口電廠并配套高效脫硫設(shè)施，變輸煤為輸電。

2、到2003年，基本關(guān)停50MW以下（含50MW）的常規(guī)燃煤機組；到2010年，逐步淘汰不能滿足環(huán)保要求的100MW以下的燃煤發(fā)電機組（綜合利用電廠除外），提高火力發(fā)電的煤炭使用效率。

3、電廠鍋爐采用煙氣脫硫設(shè)施的適用范圍是：（1）新、擴、改建燃煤電廠，應(yīng)在建廠同時配套建設(shè)煙氣脫硫設(shè)施，實現(xiàn)達標排放，并滿足SO2排放總量控制要求，煙氣脫硫設(shè)施應(yīng)在主機投運同時投入使用。（2）已建的火電機組，若SO2排放未達排放標準或未達到排放總量許可要求、剩余壽命（按照設(shè)計壽命計算）大于10年（包括10年）的，應(yīng)補建煙氣脫硫設(shè)施，實現(xiàn)達標排放，并滿足SO2排放總量控制要求；（3）已建的火電機組，若SO2排放未達排放標準或未達到排放總量許可要求、剩余壽命（按照設(shè)計壽命計算）低于10年的，可采取低硫煤替代或其它具有同樣SO2減排效果的措施，實現(xiàn)達標排放，并滿足SO2排放總量控制要求。否則，應(yīng)提前退役停運；（4）超期服役的火電機組，若SO2排放未達排放標準或未達到排放總量許可要求，應(yīng)予以淘汰。

另外，環(huán)保部門將依據(jù)有關(guān)規(guī)定向火電企業(yè)征收二氧化硫排污收費，這部分收入將全部上繳財政并納入預(yù)算管理，主要用于二氧化硫污染的專項治理。

總的來看，由于我國環(huán)保政策的日益嚴格，我國的發(fā)電企業(yè)在環(huán)保方面的支出將日益增加，這也增加了火電企業(yè)的經(jīng)營成本，對其競爭力有不利影響。

四、火力發(fā)電的稅收政策

從稅收情況來看，火力發(fā)電企業(yè)目前從整體上來說，并不享有稅收優(yōu)惠。大部分的發(fā)電企業(yè)的稅負跟其他 行業(yè) 的普通企業(yè)一樣，所得稅稅率為33%，增值稅稅率為17%。另外，還承擔(dān)著城市維護建設(shè)稅（按實際應(yīng)繳納流轉(zhuǎn)稅額的7%計繳）、教育費（按實際應(yīng)繳納流轉(zhuǎn)稅額的3%計繳）等其他雜稅。不過，仍然有幾種情況下的特例：

部分電力企業(yè)上市后享受各地方的所得稅返還政策。

這些企業(yè)在按法定稅率33%計繳所得稅后，年末將地方所得比例的所得稅額由財政返還18%。實際稅賦為15%。這類企業(yè)在火電企業(yè)中所占比重并不大。

部分中外合資企業(yè)可享受15%的所得稅政策。

《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法實施細則》規(guī)定，從事能源、交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，在報經(jīng)國家稅務(wù)局批準后，可減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。象華能國際的各地火力發(fā)電企業(yè)可以享受這一優(yōu)惠政策。

西部地區(qū)發(fā)電企業(yè)可享受一定的稅收優(yōu)惠。

按國家稅務(wù)總局2002年5月發(fā)出《關(guān)于落實西部大開發(fā)有關(guān)稅收政策具體實施意見的通知》，對在西部地區(qū)新辦電力等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，且上述項目業(yè)務(wù)收入占企業(yè)總收入70%以上的，經(jīng)稅務(wù)機關(guān)審核確認后，內(nèi)資企業(yè)自開始生產(chǎn)經(jīng)營之日起，第一年至第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅。目前，西部的大部分發(fā)電企業(yè)都可以獲得15%所得稅稅率優(yōu)惠。由于我國的坑口火電大部分處于西部地區(qū)，因此基本上都能享受到這一政策優(yōu)惠。

五、火力發(fā)電的相關(guān) 行業(yè) 政策

從能源狀況來看，目前我國的火力發(fā)電企業(yè)的主要原料是煤炭（電煤），原油僅占了非常小的一部分。我國煤炭價格的波動有明顯的周期性特征3：1993年到1994年，煤炭放開后，受價值規(guī)律影響煤炭價格普遍上揚，1996至1997年達到頂峰，此后，全國大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤炭的涌現(xiàn)，極大的沖擊了國營大煤礦的正常生產(chǎn)運營。全國原煤產(chǎn)量嚴重供過于求，隨后煤炭價格連續(xù)三年總體下滑，國營大煤礦逐步走向虧損境地，并在2000年達到最低谷。

不過，隨著國家關(guān)井壓產(chǎn)政策及市場的調(diào)節(jié)，煤炭產(chǎn)量開始有計劃的迅速下降，到2001年底煤炭有了周期性的回升。2001年電煤市場價格已高出合同價格10——15元/噸，上漲幅度約為10%。按照新的《中國定價目錄》，2002年電煤價格全面放開，實行市場調(diào)節(jié)，迅速推動了煤炭價格的上漲。在2002年全國煤炭交易訂貨會上，價格問題較之往屆表現(xiàn)得更為突出。按照2002年兩委限定的電煤價格平均每噸上漲8元的水平測算，總計2.28億噸的電煤訂貨量將使電力 行業(yè) 的整體成本加大18.24億元。

由于我國電力工業(yè)以火力發(fā)電為主，而火電占全部電力生產(chǎn)的80%，而用于發(fā)電的煤炭占每年生產(chǎn)煤炭的70%，因此正在進行的電力體制改革這一重大的政策調(diào)整勢必對電煤的生產(chǎn)產(chǎn)生深遠的影響：
1、電力改革以后，電力煤炭采購將改變目前的單一壟斷采購模式，有分有合演化成為幾個具備一定規(guī)模的集團采購4。新組建的兩大電網(wǎng)公司和五個發(fā)電集團公司在2003年訂貨前都同意電煤訂貨由中能燃料公司（原國家電力公司下屬負責(zé)煤炭采購供應(yīng)的公司）統(tǒng)一進行，但各公司正式掛牌后，對未來電煤采購都有自己的想法，所以并不完全配合中能燃料公司的工作。如果春節(jié)前煤電雙方仍不能達成一致，電煤訂貨很可能流產(chǎn)，電煤訂貨也將首次面臨失敗，如此將使今年煤炭供需市場和流通市場將出現(xiàn)一定程度的混亂局面。

2、電力改革以后，電煤采購方式將有所變化。電力競價上網(wǎng)改革工作，不但是在電廠之間引入競爭機制，而且是煤礦通過電廠上網(wǎng)電價之間的競爭。競價上網(wǎng)必將引發(fā)電廠對成本的嚴格控，，電廠會采取各種可能的手段降低成本，其中最主要的是降低主要成本的煤炭價格。由此，在合同關(guān)系以外，電力集團采購將可能采取各種各樣的采購手段以最大限度地降低成本。一是競價招標采購；二是簽定議價合同；三是委托集中采購；四是兼并收購建設(shè)煤礦，從源頭開展競爭；五是在小煤礦集中地區(qū)或港口集散地自行采購；六是南方地區(qū)電力企業(yè)，在條件具備的情況下利用國際資源調(diào)節(jié)；七是與鐵路運輸企業(yè)、港口、航運企業(yè)組建綜合性（集團）公司，擴展競爭領(lǐng)域和競爭范圍，實行電力資本的順向、逆向擴張等等。這將在一定程度上引發(fā)煤炭企業(yè)之間的惡性競爭。

3、電力改革后，通過電力上網(wǎng)，還會引發(fā)煤炭與其他能源品種之間的競爭。目前，我國水電企業(yè)的營運成本（不含建設(shè)成本）是每千瓦時0.04元～0.09元之間，而火電企業(yè)的運行成本卻在每千瓦時0.19元左右，考慮到今后火電企業(yè)脫硫、除塵等環(huán)保方面的投入，如果火電價格高于其他能源品種的發(fā)電價格，火電便會失去競爭力。

從上述 分析 可以看出，盡管我國的電煤價格已經(jīng)徹底放開，但目前我國煤炭 行業(yè) 總體仍供大于求，這制約了煤炭價格的上漲空間，而環(huán)保的要求也使部分煤炭的消費量降低，煤炭價格的上漲是有限度的。另外，如果火電企業(yè)滿負荷生產(chǎn)，發(fā)電量的加大使單位發(fā)電成本下降，也部分抵銷了煤炭價格上漲的影響另外，火電企業(yè)嚴格控制煤炭采購環(huán)節(jié)，也會相應(yīng)降低發(fā)電成本。因此，火電企業(yè)在煤炭政策上仍然有很大的決定權(quán)。不過，由于我國的能源政策對火電企業(yè)并沒有特殊照顧，發(fā)電所用煤炭、原油價格已經(jīng)市場化，火電企業(yè)的經(jīng)營效益受能源價格波動影響程度加大。今后，這些企業(yè)仍然必須要加強能源儲備管理，以防范能源價格波動帶來的風(fēng)險，增強經(jīng)營的穩(wěn)定性。

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