第一節(jié) 實(shí)施風(fēng)電特許權(quán)方法的法制環(huán)境 分析
風(fēng)電特許權(quán)經(jīng)營是針對大型風(fēng)電場開發(fā)而采取的一種競爭機(jī)制，其中最突出的特征是采用具有法律效力的特許開發(fā)經(jīng)營方式實(shí)現(xiàn)風(fēng)能的資源的高效開發(fā)和利用。因此在實(shí)施風(fēng)電特許權(quán)過程中首先應(yīng)該 分析 其法律環(huán)境。
一、與風(fēng)電特許權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)
在風(fēng)能資源的開發(fā)方面值得注意的是，至今我國尚沒有專門的風(fēng)電發(fā)展方面的法律出臺。盡管在過去的幾十年中政府也制定了一些風(fēng)電開發(fā)方面的規(guī)章制度，多數(shù)屬于部門規(guī)章或行政規(guī)范性文件，許多重要的規(guī)定不夠規(guī)范化和法律化，在實(shí)際執(zhí)行過程中問題較多。但在目前條件下要實(shí)施風(fēng)電特許權(quán)政策，可以以現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)為基礎(chǔ)，建立起風(fēng)電特許經(jīng)營的操作方式。
（一）能源方面的法律、法規(guī)與政策
隨著市場化趨勢的發(fā)展，改革開放以后，特別是從九十年代開始我國逐漸加強(qiáng)了能源方面的立法，先后頒布了一系列法律、法規(guī)和政策。
（二）環(huán)境保護(hù)方面的法律、法規(guī)與政策
實(shí)施風(fēng)電特許權(quán)政策的目的是促進(jìn)風(fēng)能資源的開發(fā)利用，其目標(biāo)是節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境，防止環(huán)境遭受污染和破壞，因此，在制定風(fēng)電特許權(quán)過程中，現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)方面的法律和法規(guī)也是重要的依據(jù)。
（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的法律、法規(guī)與政策
風(fēng)能資源的開發(fā)既是風(fēng)能資源的利用問題，同時(shí)也是風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題。原因是，風(fēng)能資源的開發(fā)已經(jīng)到了商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段。而在實(shí)現(xiàn)風(fēng)電的商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的過程中所發(fā)生的一切行為必然要接受有關(guān)經(jīng)濟(jì)法的調(diào)節(jié)。特別是在目前，風(fēng)電開發(fā)所處的國內(nèi)法律環(huán)境非常復(fù)雜。風(fēng)電的開發(fā)、建設(shè)、生產(chǎn)、運(yùn)營、經(jīng)營、管理活動(dòng)將涉及1000多部法律和行政法規(guī)，法制的統(tǒng)一性要求風(fēng)電的產(chǎn)業(yè)化必須從國家法制建設(shè)的整體和全局著眼，其運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該同其他法律法規(guī)相銜接、相一致。風(fēng)電開發(fā)涉及經(jīng)濟(jì)法體系中的三大部分，包括企業(yè)的組織法，經(jīng)營法和管理法，
二、與風(fēng)電特許權(quán)相關(guān)的法規(guī)和政策要點(diǎn)
據(jù)初步考查，我們把中國現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策中與風(fēng)電特許權(quán)直接相關(guān)的法律、法規(guī)和政策的具體規(guī)定進(jìn)行了歸納，并就相關(guān)法律、法規(guī)和政策對實(shí)施特許權(quán)政策所起的作用進(jìn)行評述。
1、中華人民共和國電力法（1995.12.28頒布，1996.4.1實(shí)行）。第五條規(guī)定：電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)和使用應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)環(huán)境，采用新技術(shù)，減少有害物質(zhì)排放，防止污染和其它公害，國家鼓勵(lì)和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電。第四十八條規(guī)定：國家提倡農(nóng)村開發(fā)水能資源，建設(shè)中、小水電站，促進(jìn)農(nóng)村電氣化。國家鼓勵(lì)和支持農(nóng)村利用太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮堋⑸镔|(zhì)能和其他能源進(jìn)行農(nóng)村電源建設(shè)，增加農(nóng)村電力供應(yīng)。
2、中國人民共和國能源節(jié)約法（1997.11.1頒布，1998.1.1實(shí)行）第三條規(guī)定：國家鼓勵(lì)開發(fā)、利用新能源和可再生能源。第十一條規(guī)定：國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)在基本建設(shè)、技術(shù)改造資金中安排節(jié)能資金，用于支持能源的合理利用以及新能源與可再生能源的開發(fā)。第三十八條規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照因地制宜、多能互補(bǔ)，綜合利用、講求效益的方針，加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)，沼氣、太陽能、風(fēng)能、水能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉春托履茉础?/p>
3、中華人民共和國大氣污染防治法（1987.9.5通過，2000.9.1實(shí)施）第二十五條規(guī)定：大城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定 規(guī)劃 ，對市區(qū)內(nèi)的民用爐灶限期實(shí)現(xiàn)燃用固硫型煤或其他清潔燃料，逐步取代直接燃用原煤。要減少直接燃燒原煤，擴(kuò)大清潔燃料的利用就必然加大水電、風(fēng)能、太陽能及生物質(zhì)能等可再生能源的開發(fā)力度。
4、中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法（1996.1.1實(shí)行）第三十條規(guī)定：企業(yè)應(yīng)當(dāng)合理選擇和利用原材料、能源和其他資源，采用先進(jìn)生產(chǎn)工藝和設(shè)備，減少固體廢物的產(chǎn)生量。其中所謂合理選擇和利用能源，必然是指選擇和利用包括風(fēng)能在內(nèi)的可再生能源。
5、價(jià)格法（1998.5.1實(shí)行）第二十三條規(guī)定：公用事業(yè)、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格等政府定價(jià)，應(yīng)建立聽證會制度。
6、合同法。第十章對供電、水、氣熱力合同做了明確規(guī)定。第十六章和第十八章分別對建設(shè)合同和技術(shù)合同做了規(guī)定。
7、產(chǎn)品質(zhì)量法（1993.9.1實(shí)行）規(guī)定了生產(chǎn)者、銷售者的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)及產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理。
8、中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法（2001年修訂）第一條中華人民共和國為了擴(kuò)大國家經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流，允許外國公司、企業(yè)和其它經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人（以下簡稱外國合營者），按照平等互利的原則，經(jīng)中國政府批準(zhǔn)，在中華人民共和國境內(nèi)，同中國的公司、企業(yè)或其它經(jīng)濟(jì)組織（以下簡稱中國合營者）共同舉辦合營企業(yè)。第五條規(guī)定合營企業(yè)各方可以現(xiàn)金、實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)等進(jìn)行投資。外國合營者作為投資的技術(shù)和設(shè)備，必須確實(shí)是適合我國需要的先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備。中國合營者的投資者可以包括為合營企業(yè)經(jīng)營期間提供的場地使用權(quán)。如果場地使用權(quán)未作為中國合營投資的一部分，合資企業(yè)應(yīng)向中國政府交納使用費(fèi)。
9、中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法（2001年修訂）第一條為了擴(kuò)大對外經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流，促進(jìn)外國的企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人（以下簡稱外國合作者）按照平等互利的原則，同中華人民共和國的企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織（以下簡稱中國合作者）在中國境內(nèi)共同舉辦中外合作經(jīng)營企業(yè)（以下簡稱合作企業(yè)），特制定本法。
10、中華人民共和國外資企業(yè)法（2001年修訂）第一條為了擴(kuò)大對外經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流，促進(jìn)中國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中華人民共和國允許外國的企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人（以下簡稱外國投資者）在中國境內(nèi)舉辦外資企業(yè)，保護(hù)外資企業(yè)的合法權(quán)益。
11、中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法（1993.10.1實(shí)行）第二十五條規(guī)定：對在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)內(nèi)和區(qū)外從事高技術(shù)產(chǎn)品開發(fā)、生產(chǎn)的企業(yè)和 研究 開發(fā)機(jī)構(gòu)，實(shí)行優(yōu)惠政策。第四十六條鼓勵(lì)企業(yè)增加 研究 開發(fā)投入，企業(yè)技術(shù)開發(fā)費(fèi)可計(jì)入成本。
12、中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法（1993.9.2通過）第一條規(guī)定：為保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，鼓勵(lì)和保護(hù)公平競爭，制止不正當(dāng)競爭行為，保護(hù)經(jīng)營者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，制定本法。外部成本內(nèi)部化才能體現(xiàn)公平。
13、國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委等部門關(guān)于進(jìn)一步開展資源綜合利用意見的通知（1996.8.31）一、鼓勵(lì)和扶持企業(yè)積極開展資源綜合利用；二、加強(qiáng)資源的綜合開發(fā)和合理利用，防止資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。四、加快立法步伐，建立健全管理制度，推動(dòng)資源綜合利用工作。
（1）國家能源技術(shù)政策（1996發(fā)布）明確提出：積極開發(fā)利用新能源；建立合理的農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)，盡快扭轉(zhuǎn)農(nóng)村嚴(yán)重缺能局面。
（2）國家計(jì)委、科委、經(jīng)貿(mào)委共同制定的“中國1996-2010年新能源和可再生能源發(fā)展綱要”和“新能源和可再生能源優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目”（1995發(fā)布）提出可再生能源發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)和優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目。
14、中共中央、國務(wù)院“關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展高科技實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定（1999.11.2實(shí)行）一、單位和個(gè)人資助非企業(yè)所屬或投資的科研機(jī)構(gòu)和高等學(xué)校的 研究 開發(fā)經(jīng)費(fèi)，可全額在當(dāng)年應(yīng)納稅所得額中扣除。二、高新技術(shù)產(chǎn)品出口實(shí)行零稅率。三、企業(yè)為生產(chǎn)國家高新技術(shù)產(chǎn)品目錄中的產(chǎn)品而進(jìn)口的自用設(shè)備和按合同隨設(shè)備進(jìn)口的技術(shù)及配套件、備件，軟件費(fèi)，免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。
15、國務(wù)院設(shè)立科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金（1999.2發(fā)布）該基金為政府專項(xiàng)基金，金額10億元，支持方式包括無償資助，貼息貸款，注入資本金，對象包括能源效率和新能源，1999年核準(zhǔn)1000個(gè)項(xiàng)目，8.2億元，已發(fā)放4.6億元，帶來地方匹配資金8.5億元，銀行貸款37.5億元。
16、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家計(jì)委國家科委關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)施中國21世紀(jì)議程意見的通知（1996.7.19發(fā)布）提出：一、在現(xiàn)代化建設(shè)中，必須把可持續(xù)發(fā)展作為一項(xiàng)重大戰(zhàn)略方針二、實(shí)施《中國21世紀(jì)議程》，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變。
17、國務(wù)院“關(guān)于擴(kuò)大外商投資企業(yè)從事能源、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目稅收優(yōu)惠規(guī)定適用范圍的通知”（1999.7.2實(shí)行）將過去在沿海開放地區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)從事能源交通建設(shè)的外商投資企業(yè)按15%稅率征收企業(yè)所得稅的規(guī)定擴(kuò)大到全國各地。
18、中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家計(jì)委“關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和對策建議”（1999.7.11發(fā)布）一、從1999年7月1日起，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅減半征收，2000年暫停征收。二、從1999年7月1日起，企業(yè)用于符合國家 產(chǎn)業(yè)政策 的技術(shù)改造項(xiàng)目的國產(chǎn)設(shè)備投資，可按40%的比例抵免企業(yè)所得稅。
19、國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布國家計(jì)委“當(dāng)前國家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄”“外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄”（1998.1.1試行）一、鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)包括：水能資源保護(hù)和開發(fā)；太陽能、地?zé)崮?、海洋能、垃圾、生物質(zhì)能發(fā)電和大型風(fēng)力機(jī)；建筑節(jié)能關(guān)鍵技術(shù)；資源綜合利用；固體廢物綜合利用；大型污水處理工程。二、外商投資指導(dǎo)目錄包括：新能源（太陽能、風(fēng)能、地?zé)?、潮汐等）電廠建設(shè)和經(jīng)營；節(jié)能技術(shù)和資源再生及綜合利用技術(shù)。
20、國務(wù)院“關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定”（1996年8月發(fā)布）。包括：堅(jiān)決控制新污染源；完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，增加環(huán)保投入；積極開展環(huán)境科學(xué) 研究 ，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。
21、稅收優(yōu)惠：在關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅優(yōu)惠方面，風(fēng)機(jī)進(jìn)口關(guān)稅減半為（由12%減為6%）征收，零部件稅率為3%。進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅稅率為17%。風(fēng)機(jī)總進(jìn)口稅率為26%；增值稅方面的優(yōu)惠，基本稅率17%，小水電增值稅稅率為6%，沼氣13%；企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠，統(tǒng)一稅率為33%。國家認(rèn)定的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)的新辦企業(yè)投產(chǎn)2年內(nèi)免征，2年后減按15%征收。以廢棄物為原料的企業(yè)，投產(chǎn)5年內(nèi)免征。
2000年1月1日起，設(shè)在中西部的外商投資企業(yè)，在現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行期滿3年內(nèi)，減按15%征收。
22、國家經(jīng)貿(mào)委“關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)風(fēng)力發(fā)電發(fā)展的若干意見”（1999.11.22）一、各級電力行政主管部門和電力企業(yè)要從加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、調(diào)整電力工業(yè)結(jié)構(gòu)和推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的高度，充分認(rèn)識發(fā)展風(fēng)力發(fā)電的重要性，積極促進(jìn)風(fēng)力發(fā)電事業(yè)的發(fā)展。國家將根據(jù)電力工業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，確定今后電源建設(shè)中風(fēng)力發(fā)電的比例。四、在國家逐步加大對風(fēng)力發(fā)電投入的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)多渠道融資發(fā)展風(fēng)力發(fā)電，允許國內(nèi)外企業(yè)和投資者投資風(fēng)電場建設(shè)。五、各級電力行政主管部門應(yīng)支持并協(xié)調(diào)風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)及銷售工作，電網(wǎng)管理部門應(yīng)允許風(fēng)電場就近上網(wǎng)，堅(jiān)持全社會公平負(fù)擔(dān)的原則，電網(wǎng)管理部門收購風(fēng)電電量，應(yīng)以物價(jià)部門批準(zhǔn)的上網(wǎng)電價(jià)全部收購，其電價(jià)高于電網(wǎng)平均電價(jià)的部分在全?。▍^(qū)、市）電網(wǎng)范圍內(nèi)均攤。同時(shí)支持風(fēng)力發(fā)電跨省（網(wǎng)）銷售。六、風(fēng)電場建設(shè)要嚴(yán)格控制工程造價(jià)，降低風(fēng)電價(jià)格，風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目現(xiàn)階段的合理利潤以全部投資的內(nèi)部收益率不超過10％測算。七、要加快風(fēng)力發(fā)電設(shè)備國產(chǎn)化進(jìn)程。各級電力行政主管部門和電力企業(yè)要大力支持風(fēng)力發(fā)電設(shè)備國產(chǎn)化工作，風(fēng)力發(fā)電設(shè)備制造企業(yè)要保證質(zhì)量、提高技術(shù)水平、降低造價(jià)。在質(zhì)量和價(jià)格水平相當(dāng)?shù)臈l件下，使用國產(chǎn)設(shè)備的風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目優(yōu)先立項(xiàng)和上網(wǎng)。
23、國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于加快風(fēng)力發(fā)電技術(shù)裝備國產(chǎn)化的指導(dǎo)意見》（2000.1.19）二、風(fēng)力發(fā)電技術(shù)裝備國產(chǎn)化的原則和實(shí)施方式。按照“用戶牽頭，以項(xiàng)目為依托，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，效益共享”的原則，選擇資源條件好，管理水平高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的風(fēng)力發(fā)電場，建設(shè)使用國產(chǎn)風(fēng)力發(fā)電機(jī)組的示范風(fēng)力發(fā)電場。三、支持風(fēng)力發(fā)電技術(shù)裝備國產(chǎn)化的有關(guān)政策。對使用國產(chǎn)風(fēng)力發(fā)電技術(shù)裝備的示范風(fēng)力發(fā)電場給予政策和資金支持，項(xiàng)目投資貸款給予貼息。
24、國家計(jì)委關(guān)于《新能源基本建設(shè)項(xiàng)目的暫行規(guī)定》的通知（1997年955號）：我國具有豐富的新能源和可再生能源資源，在開發(fā)利用方面取得了一定的進(jìn)展，對緩解部分地區(qū)能源供應(yīng)的緊張程度起到了積極的作用。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，新能源作為商品能源開發(fā)和利用尚處于起步階段，需要國家加以扶持和引導(dǎo)，以促進(jìn)其健康發(fā)展。新能源的建設(shè)應(yīng)根據(jù)資源條件、經(jīng)濟(jì)條件和能源需求狀況，做到合理布局，以便集中資金、分期分批建設(shè)，使每個(gè)項(xiàng)目能達(dá)到生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，盡快發(fā)揮效益。
25、國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于“新能源基本建設(shè)項(xiàng)目管理的暫行規(guī)定”（1997.5.27）第三條新能源的開發(fā)應(yīng)用既是近期能源平衡的補(bǔ)充，也是遠(yuǎn)期能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的希望，符合國家 產(chǎn)業(yè)政策 ，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。國家鼓勵(lì)新能源及其技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用。第四條新能源的開發(fā)應(yīng)用要在對可再生資源充分調(diào)查的基礎(chǔ)上做出 規(guī)劃 。國家鼓勵(lì)新能源建設(shè)項(xiàng)目向經(jīng)濟(jì)規(guī)模發(fā)展。資源豐富地區(qū)可以一次 規(guī)劃 分期實(shí)施。第六條新能源技術(shù)的 研究 和新能源設(shè)備的制造，要采用自主開發(fā)與引進(jìn)消化吸收創(chuàng)新相結(jié)合的方式，實(shí)行技工貿(mào)一體化，加速設(shè)備國產(chǎn)化。
三、現(xiàn)有法規(guī)對風(fēng)電特許權(quán)的支持度和有效性
從以上所列舉的相關(guān)法律特別是直接相關(guān)的法規(guī)政策的具體條款中可以看出，我國現(xiàn)有法律、法規(guī)和政策對風(fēng)電特許權(quán)實(shí)施的支持度大，但有效性不足。究其原因，一方面，我國目前與風(fēng)電特許權(quán)相關(guān)的法律、法規(guī)和政策并不少，這些法律、法規(guī)和政策為實(shí)施風(fēng)電特許權(quán)政策的奠定了比較堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，因此，對特許權(quán)的支持程度還是相當(dāng)大的。另一方面，我們也應(yīng)該看到，在我國的法律體系中，在所有相關(guān)法律、法規(guī)和政策的條款中，對于發(fā)展風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的規(guī)定非?；\統(tǒng)，明顯地缺乏可操作性。特別值得強(qiáng)調(diào)的是，我國地方有關(guān)風(fēng)電方面的立法幾乎還是空白，中央有關(guān)政策出臺了，但在地方卻缺少配套性的實(shí)施細(xì)則，這也是導(dǎo)致相關(guān)法規(guī)缺乏可操作性的重要原因。所以，我們說現(xiàn)有法律和法規(guī)對特許權(quán)實(shí)施盡管支持度大，但有效性不足。
法規(guī)對風(fēng)電特許權(quán)支持的有效性不足還有受風(fēng)電開發(fā)具有的特殊性影響。與其他能源相比，風(fēng)電的特殊性包括：首先，風(fēng)電的開發(fā)和經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)比較小但其獲利水平較低。原因是風(fēng)電的上網(wǎng)電價(jià)是固定的，是由招標(biāo)的購電協(xié)議規(guī)定的，市場需求的大小對其影響不大，削弱了對投資者的吸引力。其次，由于風(fēng)電受儲存技術(shù)的限制，風(fēng)電企業(yè)必須與電網(wǎng)簽訂售電合同后才能開始建設(shè)，因此，風(fēng)電銷售具有特殊性。這種特殊性表現(xiàn)為風(fēng)電特許權(quán)合同和售電合同（PPA）是聯(lián)系在一起的，風(fēng)電必須由當(dāng)?shù)氐碾娋W(wǎng)收購，而風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)又高于電網(wǎng)的平均上網(wǎng)電價(jià)，需要有法律效力的政策和合同條款保證風(fēng)電按照規(guī)定的電價(jià)無條件上網(wǎng)，并按購電協(xié)議規(guī)定的電價(jià)結(jié)算。然而，目前我國缺乏確保風(fēng)電上網(wǎng)的有效法規(guī)。雖然原電力部曾發(fā)布過保證風(fēng)電上網(wǎng)的規(guī)定，要求全網(wǎng)分?jǐn)傦L(fēng)電與電網(wǎng)平均上網(wǎng)電價(jià)的差價(jià)，但是由于分?jǐn)偡秶头绞讲幻鞔_，實(shí)際上這個(gè)規(guī)定沒能夠得到有效執(zhí)行。可見，風(fēng)電的特殊性也影響了法律法規(guī)和政策執(zhí)行的有效性。
為了提高與風(fēng)電特許權(quán)相關(guān)的法律、法規(guī)實(shí)施的有效性，我們認(rèn)為，適應(yīng)我國社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，以現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)制定并實(shí)施可再生能源發(fā)電的立法是完全必要的，必須建立強(qiáng)有力的法律保障來解決風(fēng)電的銷售問題。因此，建議考慮進(jìn)行風(fēng)電特許權(quán)立法。對于風(fēng)電特許權(quán)的立法應(yīng)具體體現(xiàn)以下內(nèi)容：
1、對風(fēng)電的購電協(xié)議（PPA）的簽署時(shí)間、方式、簽約主體等相關(guān)條款有明確的法律規(guī)定。如購電協(xié)議要與特許權(quán)合同同時(shí)談判，同時(shí)簽署。簽約主體是電網(wǎng)公司和風(fēng)電投資商。具體規(guī)定電網(wǎng)收購特許權(quán)計(jì)劃風(fēng)電場的所有電量，確定差價(jià)分?jǐn)偤脱a(bǔ)貼方式。對風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)做出明確的規(guī)定，電價(jià)一般是在競投特許權(quán)時(shí)確定的電價(jià)。還應(yīng)該規(guī)定PPA的時(shí)間15-20年。
2、確定風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的監(jiān)督管理機(jī)制。用法律形式確定相對獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)及其權(quán)利與義務(wù)。
3、把促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 產(chǎn)業(yè)政策 用法律形式固定下來。這些 產(chǎn)業(yè)政策 包括稅收優(yōu)惠政策、政府補(bǔ)貼等。
4、把鼓勵(lì)風(fēng)電技術(shù)的 研究 與開發(fā)政策用法律形式固定下來。這些政策主要包括對風(fēng)電技術(shù)在 研究 、開發(fā)和商業(yè)化過程中的資金籌集與使用、利潤分配過程中所享受的稅收減免等方面的規(guī)定。
5、規(guī)定風(fēng)電發(fā)展的地區(qū)政策。這些政策要與國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，應(yīng)有利于支持“老、少、邊、窮”地區(qū)的風(fēng)電開發(fā)和農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)。
6、規(guī)定具體的激勵(lì)與懲罰措施。例如，對完成特許權(quán)合同的企業(yè)，規(guī)定具體的獎(jiǎng)勵(lì)措施和標(biāo)準(zhǔn)，對完不成合同的企業(yè)規(guī)定具體的懲罰措施等。
第二節(jié) 實(shí)施風(fēng)電特許權(quán)經(jīng)營的主要障礙與對策
從目前來看，風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目的真正實(shí)施依舊面臨許多障礙。如果不能克服這些障礙，風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目很難執(zhí)行下去。
風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目的障礙所有風(fēng)電項(xiàng)目共有的障礙，主要有：
1）電網(wǎng)能否做到保證全額收購風(fēng)電；
2）風(fēng)資源的不確定性，前期測風(fēng)工作不足；
3）銀行對風(fēng)電項(xiàng)目缺乏信心，貸款條件苛刻；
4）缺乏大規(guī)模的投資者；
5）如何促進(jìn)風(fēng)電機(jī)組的本地化生產(chǎn)。
特許權(quán)經(jīng)營方式的目的是排除這些障礙，但是能否排除這些障礙又成了特許權(quán)項(xiàng)目的障礙。
一、如何保證全額收購風(fēng)電
盡管原電力部1994年就發(fā)布了《風(fēng)力發(fā)電場并網(wǎng)管理的規(guī)定》，要求電網(wǎng)部門收購風(fēng)電場的全部電量，國家計(jì)委和科技部也在1999年聯(lián)合發(fā)出通知，要求“在電網(wǎng)容量許可的條件下，電力部門必須全額收購風(fēng)電”，但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，這些政策沒有很好貫徹。在特許權(quán)項(xiàng)目中，要求以合同的形式向投資商承諾全額收購風(fēng)電。為了保障這條規(guī)定能貫徹執(zhí)行，在招標(biāo)之前要求電網(wǎng)公司在并網(wǎng)協(xié)議中承諾全部收購風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目的全部風(fēng)電，電網(wǎng)公司要對項(xiàng)目對電網(wǎng)的穩(wěn)定性做出評估，如果承諾收購必須采取相應(yīng)的措施，一旦出具了并網(wǎng)協(xié)議，不能以電網(wǎng)容量限制為理由收購或不收購特許權(quán)項(xiàng)目的風(fēng)電。 分析 電網(wǎng)不愿收購風(fēng)電的原因，主要不是電網(wǎng)容量限制的技術(shù)原因，而是風(fēng)電電價(jià)高造成電網(wǎng)經(jīng)濟(jì)利益損失。為此，特許權(quán)項(xiàng)目應(yīng)該定位于政府項(xiàng)目，只不過委托給私有公司經(jīng)營，政府采取措施銷售風(fēng)電，風(fēng)電高電價(jià)造成的電網(wǎng)收購成本的增加，由政府采取措施彌補(bǔ)，在綜合銷售電價(jià)調(diào)整時(shí)允許把風(fēng)電對銷售電價(jià)的推動(dòng)單獨(dú)核算，不因風(fēng)電的高電價(jià)給電網(wǎng)公司造成經(jīng)濟(jì)損失。但是電網(wǎng)公司的義務(wù)應(yīng)是采取技術(shù)措施和合理的調(diào)度方案，保證風(fēng)電上網(wǎng)和輸配供的順利進(jìn)行。
二、長期購電合同的問題
上一條通過特許權(quán)協(xié)議政府做出收購保證，但是具體執(zhí)行必須落實(shí)到長期購電合同。收購電價(jià)按照招投標(biāo)確定，考慮通貨膨脹引起的電價(jià)變動(dòng)。購電合同中應(yīng)對發(fā)電預(yù)報(bào)計(jì)劃和調(diào)度指令做出規(guī)定，對全額收購做出具體的安排。但是，目前我國還沒有一個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目采取固定電價(jià)的長期購電合同，在電力體制改革方案尚未出臺的情況下，必須尋求足夠的法規(guī)依據(jù)，得到政府部門的特許，簽定長期購電合同。
三、項(xiàng)目投融資方面的障礙
我國目前還缺乏完全商業(yè)化投資的風(fēng)電項(xiàng)目，銀行對風(fēng)電項(xiàng)目的貸款期限遠(yuǎn)短于對火電和水電項(xiàng)目的貸款期限。風(fēng)電開發(fā)公司的資本實(shí)力小，其它投資者對風(fēng)電項(xiàng)目不熟悉，風(fēng)電項(xiàng)目缺乏有雄厚資本實(shí)力的大公司的投資。一個(gè)10萬千瓦的風(fēng)電項(xiàng)目對一般的風(fēng)電開發(fā)公司，籌集資本金可能已經(jīng)很不容易，擔(dān)保的困難就更大了。所以，需要為項(xiàng)目融資創(chuàng)造條件，希望投資商與銀行聯(lián)合，以項(xiàng)目的資產(chǎn)價(jià)值和收益作為貸款信用條件。為了創(chuàng)造項(xiàng)目融資的條件，提供固定電價(jià)的購電合同和特許權(quán)協(xié)議中政府承諾的特許條件將會給投資者，特別是貸款人足夠的信心，能以項(xiàng)目融資的形式進(jìn)行項(xiàng)目投資。項(xiàng)目融資增加了項(xiàng)目的復(fù)雜程度，但在BOT項(xiàng)目中的經(jīng)驗(yàn)證明可以按照這種方式完成融資。有利的條件是風(fēng)電可以簽定更穩(wěn)定可靠的購電合同，但是不利條件是資源條件的不確定性減小了貸款人的信心。
四、稅收激勵(lì)政策
風(fēng)電電價(jià)高于燃煤發(fā)電電價(jià)，對風(fēng)電減稅的直接結(jié)果是電價(jià)下降，投資者的利益不一定增加。由于特許權(quán)項(xiàng)目的電價(jià)由招投標(biāo)確定（購電合同中的電價(jià)）。如果稅收重，電價(jià)高，稅收輕，電價(jià)低，只要政府承諾全額銷售，稅收對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性沒有直接影響。但是考慮到特許權(quán)項(xiàng)目有示范作用，通過一個(gè)競爭性的大規(guī)模的風(fēng)電項(xiàng)目展示風(fēng)電項(xiàng)目的性能，沒有稅收優(yōu)惠電價(jià)必然高，示范效果不好。電價(jià)高，電網(wǎng)公司收購成本高，也增加了政府在價(jià)格補(bǔ)償上的難度，所以通過減免稅措施降低風(fēng)電的電價(jià)仍是十分必要的。稅收政策中重點(diǎn)是減免增值稅，由于風(fēng)電沒有增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣，風(fēng)電的增值稅凈征收額過高。對于關(guān)稅政策，有一個(gè)矛盾之處，按照國際慣例，基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)項(xiàng)目的自用設(shè)備的進(jìn)口關(guān)稅給予免稅待遇，按照我國現(xiàn)在的關(guān)稅政策，如果是國家鼓勵(lì)類項(xiàng)目的自用設(shè)備，除了不予免稅目錄的設(shè)備之外，免除關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。但是，風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目的一個(gè)目標(biāo)是鼓勵(lì)本地化制造，對本地化制造，進(jìn)口部件不能免稅，而且國內(nèi)制造的風(fēng)電設(shè)備出售時(shí)的增值稅，在風(fēng)電企業(yè)銷售電力時(shí)不能抵扣，現(xiàn)行的關(guān)稅政策和增值稅政策，對風(fēng)電項(xiàng)目采購國內(nèi)生產(chǎn)設(shè)備造成不利影響，為此需要給予國內(nèi)生產(chǎn)的設(shè)備特殊的政策，至少允許為特許權(quán)項(xiàng)目提供的風(fēng)電機(jī)組的進(jìn)口部件的關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅可以免稅。
五、如何使特許權(quán)項(xiàng)目有利于國產(chǎn)化
風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目是大型風(fēng)電項(xiàng)目，我國聯(lián)網(wǎng)型風(fēng)電經(jīng)過近20年，2000年底的總裝機(jī)規(guī)模才35萬千瓦，目前籌劃中的風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目一個(gè)就是10萬千瓦。我國的風(fēng)電要大發(fā)展，必須有風(fēng)電設(shè)備的本地化生產(chǎn)為基礎(chǔ)。所以特許權(quán)項(xiàng)目必須考慮如何鼓勵(lì)使用國產(chǎn)化設(shè)備的要求。按照一般特許權(quán)項(xiàng)目的慣例，政府通過招投標(biāo)選擇業(yè)主，但是項(xiàng)目的設(shè)備訂貨由業(yè)主自主決定。風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目是政府為了環(huán)境保護(hù)、長期能源技術(shù)儲備為目的的。為此，政府在特許權(quán)項(xiàng)目中要求一定的本地化生產(chǎn)比例是應(yīng)該的。這種本地化生產(chǎn)設(shè)備的比例要求可以通過三種方式達(dá)到：
1、完全由業(yè)主選擇
在關(guān)稅上采取保護(hù)國內(nèi)設(shè)備的措施，例如，對進(jìn)口整機(jī)征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，對直接用于特許權(quán)項(xiàng)目的風(fēng)電機(jī)組零部件，國內(nèi)技術(shù)條件達(dá)不到要求的免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。我國已有的國產(chǎn)化生產(chǎn)廠制造的設(shè)備可能價(jià)格較低，風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目的業(yè)主可能采購國內(nèi)設(shè)備。另外，外國風(fēng)電設(shè)備制造商可能在我國境內(nèi)建風(fēng)電機(jī)組生產(chǎn)廠。這種方式符合市場經(jīng)濟(jì)原則，但是對是否能采購國內(nèi)生產(chǎn)設(shè)備沒有保證，不可以控制。
2、規(guī)定一定比例的整機(jī)從國內(nèi)制造廠選購
因?yàn)轱L(fēng)電場的機(jī)組是模塊化的，與火電、水電和核電不同，一部分風(fēng)電機(jī)組要求采購國內(nèi)生產(chǎn)設(shè)備是可以的。這種要求不完全符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，但是考慮到這是政府特許權(quán)項(xiàng)目，政府設(shè)定這類項(xiàng)目有自己的特定目的，特許權(quán)項(xiàng)目的電力銷售也不是按照市場規(guī)則進(jìn)行的，政府設(shè)定一定的設(shè)備采購比例也是合理的。就如同某一個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目利用外國政府的優(yōu)惠貸款就必須采購指定國別的產(chǎn)品，那么特許權(quán)項(xiàng)目利用了政府特許的市場銷售的條件，也必須完成政府發(fā)展本國風(fēng)電設(shè)備制造業(yè)的目標(biāo)。當(dāng)然在選購國內(nèi)生產(chǎn)的風(fēng)電機(jī)組時(shí)，我們鼓勵(lì)業(yè)主采取設(shè)備招投標(biāo)的方式，通過市場競爭選購合適的設(shè)備，也促進(jìn)風(fēng)電設(shè)備制造廠的技術(shù)進(jìn)步。
3、規(guī)定特許權(quán)項(xiàng)目中的機(jī)組的部分零部件必須由國內(nèi)生產(chǎn)，指定一個(gè)按價(jià)值表示的比例，例如40%的本地化制造設(shè)備的比例。這種方式可以鼓勵(lì)最大化的本地化設(shè)備采購，但是實(shí)際操作起來可能比較困難。
4、所以，關(guān)于鼓勵(lì)風(fēng)電設(shè)備本地化生產(chǎn)問題，建議設(shè)定最低比例的整機(jī)必須是國內(nèi)制造，國內(nèi)制造的風(fēng)電機(jī)組必須達(dá)到40%以上的國產(chǎn)化率；對特許權(quán)項(xiàng)目允許進(jìn)口風(fēng)電機(jī)組整機(jī)免關(guān)稅和進(jìn)口關(guān)節(jié)增值稅。同時(shí)，在評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)定設(shè)定設(shè)備采購計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)，采購本地化生產(chǎn)設(shè)備比例高的投標(biāo)者可以得到較高的得分。
六、風(fēng)資源的準(zhǔn)確性問題
風(fēng)資源是項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性的最重要的影響因素，由于風(fēng)電的成本高于常規(guī)火力發(fā)電的成本，還要考慮到風(fēng)電電價(jià)與常規(guī)火力發(fā)電電價(jià)的差額。所以大規(guī)模的風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目應(yīng)該選擇在風(fēng)資源條件較好，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，電價(jià)承受能力較高的地區(qū)。風(fēng)電場的地理位置也很重要，因?yàn)轱L(fēng)電場建設(shè)的位置取決于資源所在地區(qū)，不一定在電力負(fù)荷中心，不像火力發(fā)電廠，可以有多種可選的方案選擇場址。這樣風(fēng)電場的電力輸出工程可能因不同場址差別很大。應(yīng)該考慮風(fēng)電項(xiàng)目的特殊性，由政府出面協(xié)調(diào)好電網(wǎng)公司和風(fēng)電場的輸出工程建設(shè)的分工和費(fèi)用分擔(dān)。
在選定的風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目的場址，作為資源是否可以利用的判斷目的，目前對風(fēng)資源的勘測可以滿足要求。但是風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目要求準(zhǔn)確的資源數(shù)據(jù)，目前的測量是不夠的，即便有詳細(xì)的風(fēng)資源測量數(shù)據(jù)，投標(biāo)者也不一定相信。所以資源的不準(zhǔn)確性和招投標(biāo)項(xiàng)目要求準(zhǔn)確的項(xiàng)目資料之間有矛盾。我們在特許權(quán)方式上必須考慮到這個(gè)問題，并加以解決。
在此提出可供考慮的方案：
1、在招標(biāo)資格預(yù)審后，給予一年的時(shí)間準(zhǔn)備投標(biāo)，在此期間通過資格審查的潛在投標(biāo)人可以到供招標(biāo)的風(fēng)電場址進(jìn)行測風(fēng)，資格預(yù)審1年期滿時(shí)正式投標(biāo)。勘測風(fēng)資源的費(fèi)用由潛在投標(biāo)人負(fù)擔(dān)，而且風(fēng)資源的測量數(shù)據(jù)要給予中方主管部門一份。如果潛在投標(biāo)人中標(biāo)，其測風(fēng)的費(fèi)用可以在項(xiàng)目的成本費(fèi)用中列支。投標(biāo)失敗者的測風(fēng)費(fèi)用不予補(bǔ)償。
2、委托國際公認(rèn)的風(fēng)資源勘測機(jī)構(gòu)測風(fēng)，該機(jī)構(gòu)不參與項(xiàng)目的投標(biāo)，所有通過資格預(yù)審的公司都要出一份測風(fēng)的費(fèi)用給該中立機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)提供一年的測風(fēng)數(shù)據(jù)，測風(fēng)計(jì)劃由政府和潛在投標(biāo)人的大多數(shù)認(rèn)可。測風(fēng)數(shù)據(jù)向每一位投標(biāo)人公開。
3、在現(xiàn)有的風(fēng)資源測量數(shù)據(jù)的條件下投標(biāo)，所有發(fā)電量都按照一個(gè)統(tǒng)一的電價(jià)結(jié)算。由于風(fēng)資源測量數(shù)據(jù)不是很準(zhǔn)確，至少不能得到投標(biāo)人的認(rèn)可。年發(fā)電量和電價(jià)都是變數(shù)，投標(biāo)人擔(dān)心虧本，只能保守報(bào)價(jià)，報(bào)的電價(jià)可能都較高。這樣的報(bào)價(jià)幾乎可以肯定高于電網(wǎng)的平均上網(wǎng)電價(jià)，如果風(fēng)資源比預(yù)想的好，投資商獲得超額利潤，而電網(wǎng)支付的購電成本高于電網(wǎng)的平均購電成本，對電網(wǎng)和用戶帶來利益損失。
在現(xiàn)有的測風(fēng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上投標(biāo)。投標(biāo)電價(jià)可以分為兩個(gè)部分：容量電價(jià)和電量電價(jià)。容量電價(jià)反映風(fēng)電場的容量成本，取決于風(fēng)電項(xiàng)目的系統(tǒng)造價(jià)，取一個(gè)基本的可保證年發(fā)電量作為回收固定成本的基本發(fā)電量，容量電價(jià)報(bào)價(jià)最低作為電價(jià)部分的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。超出基本發(fā)電量部分的電價(jià)與電網(wǎng)平均上網(wǎng)電價(jià)相同。由于風(fēng)資源的不確定性，這部分電量不定。如果資源很好，投資商可以獲得超額的利潤，但是由于與電網(wǎng)的平均購電成本相等，對電網(wǎng)來說多收購一些風(fēng)電也沒有減少自己的經(jīng)濟(jì)利益，也沒有增加消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。如果資源較差，投資商的贏利減小，但是由于容量電價(jià)保證了投資商成本的回收，投資商的投資仍然可以保證回收，風(fēng)險(xiǎn)也不是很大。對容量電價(jià)政府要設(shè)定報(bào)價(jià)上限，高于上限價(jià)的投標(biāo)書視為廢標(biāo)。因?yàn)閷︼L(fēng)電項(xiàng)目的造價(jià)還是有一定的概算指標(biāo)可以參考，這個(gè)上限也容易確定。投標(biāo)人在投標(biāo)報(bào)價(jià)書中同時(shí)聲明基本發(fā)電量和容量電價(jià)，基本發(fā)電量與容量電價(jià)的乘積最低被定為評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)中電價(jià)部分的標(biāo)準(zhǔn)。例如，假設(shè)政府對某風(fēng)電場資源的估計(jì)是滿發(fā)利用小時(shí)數(shù)2100小時(shí)，誤差可能有正負(fù)200小時(shí)數(shù)，最低的可靠的滿發(fā)利用小時(shí)數(shù)為1900小時(shí)。政府可以提供一個(gè)基本的折合滿發(fā)小時(shí)數(shù)從1400-1900小時(shí)，每相差100為一個(gè)報(bào)價(jià)點(diǎn)，投標(biāo)人選定一個(gè)基本的折合滿發(fā)小時(shí)數(shù)報(bào)價(jià)。這樣，投標(biāo)人在較低的點(diǎn)報(bào)價(jià)，實(shí)際發(fā)電量超過這個(gè)點(diǎn)數(shù)時(shí)，只能得到電網(wǎng)的平均電價(jià)，故意按照低點(diǎn)報(bào)價(jià)對自己不利；投標(biāo)人如果在高點(diǎn)數(shù)報(bào)價(jià)，由于不能超過該點(diǎn)數(shù)對應(yīng)的上限電價(jià)，所以投標(biāo)人只能得到低容量電價(jià)。為此，投標(biāo)人必然按照自己判斷的真實(shí)風(fēng)資源報(bào)價(jià)。即便沒有準(zhǔn)確的風(fēng)資源數(shù)據(jù)，投資者有獲得額外利潤的可能，同樣可以冒一定的低風(fēng)險(xiǎn)投標(biāo)。政府對投資者的回報(bào)率不做任何承諾，但也不做任何限制。這樣投標(biāo)準(zhǔn)備的時(shí)間大大縮短，在我國迫切啟動(dòng)特許權(quán)風(fēng)電項(xiàng)目的形勢下比較適合。
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