第一節(jié) 我國(guó)港口管理現(xiàn)狀概述 

港口管理主要包括市場(chǎng)、制度、體制、貨物這四個(gè)方面。目前我國(guó)港口管理體制的重要問(wèn)題是政企不分、投融體制不完善、市場(chǎng)化效率低、法制管理不夠、具體法規(guī)缺乏、集疏運(yùn)體制不完善等。同時(shí)港口服務(wù)品種少,缺乏一些特殊個(gè)性化的服務(wù),像我國(guó)就沒(méi)有對(duì)危險(xiǎn)品、化學(xué)品運(yùn)輸提供服務(wù),而運(yùn)輸價(jià)格高,質(zhì)量又不高。國(guó)內(nèi)各港口的競(jìng)爭(zhēng)都在硬件的投入上,而相對(duì)軟件就投入的很少。

目前，我國(guó)各港通過(guò)新設(shè)或改組調(diào)整管理機(jī)構(gòu)，已相繼建立了港口行政管理部門，其中多數(shù)是港航合一管理。由于確立新的港口管理體制，是一場(chǎng)深刻的改革，涉及多方利益關(guān)系的調(diào)整，所以新的港口管理機(jī)構(gòu)還有待于進(jìn)一步地磨合與完善。但可以說(shuō)，我國(guó)新的港口業(yè)監(jiān)管體制已經(jīng)基本確立，并且在《中華人民共和國(guó)港口法》中得到確認(rèn)，這一新體制的主要特征是: 

1、中央政府宏觀調(diào)控，地方政府具體管理。 

《港口法》確定了我國(guó)港口管理體系的基本框架，即：交通部作為中央政府行政主管部門，對(duì)全國(guó)港口實(shí)行統(tǒng)一行政管理，負(fù)責(zé)制定全國(guó)港口 行業(yè) 的 規(guī)劃 ，按有關(guān)規(guī)定調(diào)控岸線資源的的合理利用，對(duì)大中型港口建設(shè)項(xiàng)目提出 行業(yè) 審查意見(jiàn)，制定港口 行業(yè) 發(fā)展政策和法規(guī)，并實(shí)施監(jiān)督；省級(jí)人民政府交通 (港口)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)港口的行政管理工作；省級(jí)或港口所在城市人民政府港口主管部門按照“一港一政”的原則依法對(duì)港口實(shí)行統(tǒng)一的行政管理；港口企業(yè)作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，依法從事經(jīng)營(yíng)。 

港口是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，港口的發(fā)展必須依靠各級(jí)人民政府，特別是港口公用基礎(chǔ)設(shè)施，需要各級(jí)人民政府的財(cái)政支持。為充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方政府的積極性，中央已將所有港口下放地方管理。今后，除中央政府按照有關(guān)規(guī)定還繼續(xù)給予資金支持和 研究 制定港口的發(fā)展管理法規(guī)和政策外，更多的政策支持和資金投入要依靠地方政府，地方政府要全面承擔(dān)港口公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)和管理的任務(wù)，要制定港口發(fā)展政策，發(fā)展戰(zhàn)略，要加強(qiáng)對(duì)港口的 規(guī)劃 、建設(shè)、安全和市場(chǎng)規(guī)范，為港口企業(yè)制造良好的環(huán)境。 

2、加強(qiáng)對(duì)港口 規(guī)劃 、岸線和建設(shè)的管理，并實(shí)行分級(jí)管理。 

港口宏觀管理的主要內(nèi)容之一是對(duì)港口 規(guī)劃 和岸線的管理。這涉及對(duì)港口資源的合理配置和環(huán)境保護(hù)，政府必須管住。因此，《港口法》第九條、第十條和第十三條規(guī)定:"全國(guó)港口布局 規(guī)劃 ，由國(guó)務(wù)院交通主管部門征求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和有關(guān)軍事機(jī)關(guān)的意見(jiàn)編制，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布實(shí)施。省、自治區(qū)、直轄市港口布局 規(guī)劃 ，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)全國(guó)港口布局 規(guī)劃 編制，并送國(guó)務(wù)院交通主管部門征求意見(jiàn)。各港的“港口總體 規(guī)劃 由港口行政管理部門征求有關(guān)部門和有關(guān)軍事機(jī)關(guān)的意見(jiàn)編制”。“在港口總體 規(guī)劃 內(nèi)建設(shè)港口設(shè)施，使用港口深水岸線的，由國(guó)務(wù)院交通主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控部門批準(zhǔn)；建設(shè)港口設(shè)施，使用非深水岸線的，由港口行政管理部門審批。在編制港口 規(guī)劃 中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了應(yīng)當(dāng)組織專家論證，并依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，保證港口 規(guī)劃 的科學(xué)合理和可持續(xù)發(fā)展。

第二節(jié) 國(guó)際港口管理體制介紹 

一、國(guó)外港口管理模式 

國(guó)外對(duì)港口管理的理解與我國(guó)有較大的差距。我國(guó)對(duì)港口管理的理解主要集中在港口行政管理方面，諸如經(jīng)營(yíng)港口業(yè)務(wù)資格的審批、港口 規(guī)劃 、港口公共秩序的維護(hù)、港口費(fèi)收價(jià)格，甚至詳細(xì)到港口設(shè)施的登記等方面。這些在我國(guó)都顯得十分重要的港口管理內(nèi)容在國(guó)外卻并不十分重要，不少國(guó)家沒(méi)有經(jīng)營(yíng)港口業(yè)務(wù)資格的專門審批制度，企業(yè)只要按照公司法進(jìn)行登記注冊(cè)就可以了，國(guó)家也不對(duì)港口的建設(shè)和發(fā)展作強(qiáng)制性的 規(guī)劃 ，由企業(yè)根據(jù)其自身情況和對(duì) 市場(chǎng)發(fā)展 的預(yù)測(cè)自行確定，由于財(cái)產(chǎn)制度十分完備，企業(yè)所擁有的港區(qū)的公共秩序也不需要國(guó)家專門設(shè)立的港口管理機(jī)構(gòu)來(lái)維護(hù)，港口費(fèi)收價(jià)格則根據(jù)市場(chǎng)情況變化；而關(guān)于港口管理，國(guó)外則認(rèn)為港口是由一系列的特有功能組成的，所謂港口管理就是指對(duì)這些港口功能的管理。港口的功能大致被劃分為三類： 

第一類與在港口內(nèi)船舶航行的安全與便利有關(guān)，其典型的項(xiàng)目有建設(shè)與維護(hù)航標(biāo)；排除航行障礙物；養(yǎng)護(hù)航道；港內(nèi)船舶航行調(diào)度；防波堤的建設(shè)與維護(hù)等；第二類是港口的商業(yè)功能，其典型的項(xiàng)目包括貨物裝卸和倉(cāng)儲(chǔ)等；第三類是介于前兩類之間的功能，如引航和拖帶等。 

國(guó)外對(duì)港口功能的理解如此，又認(rèn)為港口管理就是對(duì)這些功能的管理，其對(duì)港口管理模式的理解與我國(guó)的差距就可想而知了。 

由于受政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、歷史的傳統(tǒng)及地理位置等因素的影響，世界上不同的國(guó)家、同一國(guó)家的不同港口、同一港口的不同時(shí)期，港口管理模式都會(huì)有很大的不同。合理的港口管理模式對(duì)港口的運(yùn)行和發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，但世界上并不存在排他的最佳港口管理模式，港口管理的成功與否關(guān)鍵在于其港口管理模式能否符合一個(gè)國(guó)家的國(guó)情和客觀需要。 

港口管理模式有許多種，問(wèn)題往往不是出在港口管理模式本身，而是出在包括港口管理和經(jīng)營(yíng)在內(nèi)的整個(gè)港口運(yùn)營(yíng)的控制系統(tǒng)方面。新加坡港和香港都是世界著名的大港，其集裝箱吞吐量穩(wěn)居世界領(lǐng)先地位，但兩個(gè)港口的管理模式卻是截然不同的，而其結(jié)果卻是相同的，都獲得了成功。從某種角度講，港口管理模式還不是最核心的，關(guān)鍵是港口運(yùn)行的控制系統(tǒng)運(yùn)作得是否合理。目前商業(yè)化、一體化、自由開(kāi)放是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)，在港口方面減少政府干預(yù)、逐步市場(chǎng)化也是大勢(shì)所趨。 

國(guó)外港口管理的模式主要有三大類： 

1、由政府機(jī)構(gòu)或國(guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的港口； 

2、由政府機(jī)構(gòu)、國(guó)營(yíng)企業(yè)與私人企業(yè)共同經(jīng)營(yíng)管理的港口； 

3、由私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的港口。 

世界上完全由私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的港口并不多，特別是一些重要的大中型港口，私人擁有和經(jīng)營(yíng)的就更少了。完全由政府機(jī)構(gòu)和國(guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的港口在總體上也不占多數(shù)，尤其在歐美(北美)和亞洲比較發(fā)達(dá)的國(guó)家中，這種模式是相對(duì)較少的。近年來(lái)港口管理模式在相當(dāng)多的國(guó)家中正在由政府機(jī)構(gòu)、國(guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理轉(zhuǎn)向由政府機(jī)構(gòu)、國(guó)營(yíng)企業(yè)和私人企業(yè)共同經(jīng)營(yíng)管理。這種趨勢(shì)被稱為“港口的商業(yè)化”。所謂商業(yè)化是個(gè)非常復(fù)雜的概念，并不是簡(jiǎn)單的私有化，而是包括了資產(chǎn)組合、商業(yè)運(yùn)作等一系列復(fù)雜的變化，總的趨勢(shì)是不斷減少國(guó)家在港口經(jīng)營(yíng)管理中的直接參與。由政府機(jī)構(gòu)、國(guó)營(yíng)企業(yè)和私人公司共同經(jīng)營(yíng)管理港口的模式最為普遍，同時(shí)這也是變化最多、結(jié)構(gòu)最復(fù)雜的一種形式。 

除了為數(shù)不多的私人港口，凡是有政府機(jī)構(gòu)和國(guó)營(yíng)企業(yè)參與的港口一般有兩種情況，集中管理的港口和分散管理的港口。 

集中管理指的是由中央政府直接控制和管理港口，不少只有一個(gè)港口的小國(guó)家采取這種形式，如新加坡港，一些發(fā)展中國(guó)家也采用這種形式，如斯里蘭卡、肯尼亞、摩洛哥、尼日利亞和南美許多國(guó)家。集中管理的港口的主要特點(diǎn)是關(guān)于港口經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的重大決策，包括港口管理當(dāng)局經(jīng)理或主要領(lǐng)導(dǎo)的任命都必須由中央政府作出。在這一類港口中，有關(guān)購(gòu)買、招聘、關(guān)稅、投資等重要決定都必須獲得中央政府的授權(quán)，在人員方面，這些港口有的由公務(wù)員管理，并因此在相當(dāng)大的程度上受到公務(wù)員制度的限制，在招聘方面尤為如此。 

分散管理的港口有多種不同的形式，其中最主要的是將管理權(quán)力下放到地方(往往是市)政府。日本港口是由地方政府管理的，澳大利亞的港口是由州政府管理和控制的。但在管理形式上差異很大，如在加拿大，加拿大港控制15個(gè)港口，其他一些港口則是由單獨(dú)的港口委員會(huì)管理的，而加拿大港控制的15個(gè)港口也有很大的自主權(quán)，各港在財(cái)務(wù)上是獨(dú)立的。美國(guó)的港口管理權(quán)在各州，但情況也不相同，紐約新澤西將港口、機(jī)場(chǎng)、世界貿(mào)易中心和一個(gè)公共汽車站都放在一起管，加州又進(jìn)一步將港口管理下放到所在的城市，長(zhǎng)灘與洛杉嘰雖然很近卻屬于不同的港口管理當(dāng)局。歐洲西北部幾乎所有著名的港口都是采用分散的港口管理形式，如安特衛(wèi)普、鹿特丹、漢堡、不萊梅等港口，這些港口的管理是作為城市管理的一部分，并適用同一套行政管理法律和規(guī)章制度，港口的預(yù)算作為城市預(yù)算的一部分。 

分散管理港口的另外一種方式是建立獨(dú)立的港口管理當(dāng)局。英國(guó)在許多港口建立了自治的港口管理機(jī)構(gòu)。法國(guó)的六大主要港口(1965年起)都采取了一種“自治港”的管理方式。從法律上講，這種自治港制度并不排除與國(guó)家的一切聯(lián)系，因?yàn)檫@只是一種承認(rèn)港口為獨(dú)立法人和財(cái)務(wù)自主的管理方法，國(guó)家對(duì)港口的控制和監(jiān)督也十分有力，從這一點(diǎn)看，法國(guó)的自治港又與集中管理的港口管理形式十分相似。 

分散管理的另外一種情況是作為私法實(shí)體。在瑞典的一些港口建立了國(guó)營(yíng)(屬市政府)的港務(wù)當(dāng)局與私營(yíng)的裝卸公司(每港往往只有一家)共同成立合資公司，這種形式近年來(lái)被越來(lái)越多的瑞典港口所采納，有些港口財(cái)產(chǎn)的60％屬于私人公司，市政當(dāng)局只占40％。比利時(shí)的布魯日港也是這種管理形式。在丹麥，這種港口管理形式也在試圖被引入到哥本哈根港。 

二、國(guó)外政府對(duì)港口的認(rèn)識(shí) 

關(guān)于港口的基本功能和港口在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的地位，世界上存在兩種不同的認(rèn)識(shí)，基于不同的認(rèn)識(shí)，不同國(guó)家對(duì)港口采用的政策也有很大的區(qū)別。 

1、國(guó)家的政策制定者如何看待港口 

這是國(guó)家宏觀調(diào)控港口 行業(yè) 的基本出發(fā)點(diǎn)，而這在不同國(guó)家之間卻大相徑庭。態(tài)度區(qū)別的要點(diǎn)在于港口 行業(yè) 與其他 行業(yè) 比較是否特殊，或者港口 行業(yè) 是否應(yīng)當(dāng)特殊并應(yīng)當(dāng)?shù)玫教厥獾膶?duì)待。 

有一部分國(guó)家認(rèn)為港口 行業(yè) 并不比其他 行業(yè) 特殊，也不應(yīng)得到不同于其他 行業(yè) 的特殊待遇。英國(guó)認(rèn)為港口 行業(yè) 應(yīng)當(dāng)與其他 行業(yè) 一樣獨(dú)立自主地生存，但這不等于否定了港口 行業(yè) 對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要性，正如國(guó)家也不否定其他 行業(yè) 對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要性一樣，只是不承認(rèn)港口 行業(yè) 有特殊性。英國(guó)對(duì)港口 行業(yè) 實(shí)行徹底的私有化，正是這種宏觀態(tài)度的具體反映，英國(guó)也沒(méi)有關(guān)于港口 行業(yè) 的專門國(guó)家立法。美國(guó)也基本上持這種態(tài)度,國(guó)家也沒(méi)有關(guān)于港口 行業(yè) 的特別立法。在瑞典港口受一般的民法和公司法調(diào)整。在這些國(guó)家，國(guó)家并不對(duì)港口給予任何財(cái)政上的特殊支持。這種認(rèn)為港口 行業(yè) 與其他 行業(yè) 比較無(wú)特殊之處的國(guó)家為數(shù)不多。 

大部分國(guó)家則認(rèn)為港口 行業(yè) 與其他 行業(yè) 比較有很大的特殊性，認(rèn)為港口 行業(yè) 對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義，即港口 行業(yè) 有其他 行業(yè) 所沒(méi)有的特別戰(zhàn)略重要性，需要特殊對(duì)待。歐洲大陸國(guó)家基本上持這種態(tài)度，絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家也是如此看待港口的，日本也是如此。這些國(guó)家往往通過(guò)專門的港口立法來(lái)對(duì)港口采取傾斜政策，支持港口的發(fā)展，其中一個(gè)十分重要的方面是表現(xiàn)在對(duì)港口建設(shè)的財(cái)政支持上。 

2、港口是公共服務(wù)業(yè)還是普通的商業(yè)實(shí)體 

在日本、法國(guó)、意大利、西班牙及希臘等國(guó)家，政策的制定者強(qiáng)調(diào)港口的公共性質(zhì)，由此而將港口看作公共服務(wù)部門，它必須向所有的港口使用者開(kāi)放。在法國(guó)和南歐等國(guó)家，政府緊密控制港口，并對(duì)港口管理進(jìn)行直接或間接的政府干預(yù)。這些國(guó)家中有的甚至認(rèn)為所有的港口業(yè)務(wù)都屬于公共服務(wù)項(xiàng)目(至少是管理到公眾利益所在)，應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的規(guī)章制度來(lái)界定港口服務(wù)或?qū)⒏劭诘慕?jīng)營(yíng)管理交由國(guó)營(yíng)部門。但這樣的看法近年來(lái)在十分廣泛的范圍內(nèi)被放棄，原因是這類港口普遍效率低和浪費(fèi)大。 

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為港口首先是一個(gè)商業(yè)實(shí)體，港口的業(yè)務(wù)被看作是完完全全的商業(yè)活動(dòng)，遵循的是企業(yè)管理原則而不是行政管理原則，比利時(shí)、荷蘭、德國(guó)和北歐國(guó)家基本上是持這種觀點(diǎn)。 

三、國(guó)外對(duì)港口的調(diào)控手段 

認(rèn)為港口不同于其他 行業(yè) 并對(duì)港口實(shí)施特殊政策的國(guó)家對(duì)本國(guó)的港口一般都會(huì)實(shí)施不同程度的宏觀調(diào)控。調(diào)控的方式主要是通過(guò)財(cái)產(chǎn)制度即港區(qū)土地和港口設(shè)施的所有權(quán)和管理制度及人事和財(cái)政制度來(lái)進(jìn)行的。 

法國(guó)港口是這一類型港口的典型例子，其港口管理模式在整個(gè)南歐具有代表性。法國(guó)有六大所謂“自治港”，名為自治，實(shí)際上港口是屬于國(guó)家的并在中央政府的直接控制之下。在其有關(guān)自治港的國(guó)家立法中明確規(guī)定：“自治港是屬于國(guó)家的公共機(jī)構(gòu)，有民事法人性質(zhì)，享有財(cái)政上的自主權(quán)，受海港方面主管部長(zhǎng)的管理，并接受國(guó)家在經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)方面的監(jiān)督控制”。由于港口的所有權(quán)是國(guó)家的，所以中央政府對(duì)港口的宏觀控制首先體現(xiàn)在人事方面，“自治港的管理由港口董事會(huì)和總經(jīng)理共同完成，總經(jīng)理通過(guò)法令由部長(zhǎng)會(huì)議任命，有權(quán)獨(dú)立地任命港口其他負(fù)責(zé)人”。而港口董事會(huì)的成員則一半來(lái)自當(dāng)?shù)厣虝?huì)、工業(yè)協(xié)會(huì)、地方政府機(jī)構(gòu)和工人代表，另一半則來(lái)自國(guó)家任命的人員，港口用戶代表和港口問(wèn)題專家與航海、運(yùn)輸或經(jīng)濟(jì)問(wèn)題專家。 

由于法國(guó)港口建設(shè)享受相當(dāng)大程度的政府補(bǔ)貼，政府通過(guò)財(cái)政來(lái)調(diào)控和貫徹其港口政策。港口的財(cái)務(wù)要受到公共財(cái)務(wù)制度的限制，港口的年預(yù)算必須獲得負(fù)責(zé)港口的部和財(cái)政部的批準(zhǔn)。 

四、國(guó)外港口管理的特征 

1、港口管理模式的設(shè)定與各自國(guó)情關(guān)系密切 

從世界范圍來(lái)看，港口管理模式各不相同，沒(méi)有統(tǒng)一的模式。不同國(guó)家、不同時(shí)期、不同港口其港口管理模式是不一樣的，這與各國(guó)乃至世界的歷史背景和經(jīng)濟(jì)狀況有著十分緊密的聯(lián)系。 

英國(guó)將港口 行業(yè) 視為一般的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)，與其他的商業(yè)活動(dòng)一樣，由企業(yè)自我發(fā)展，政府基本上不給予任何支持，因此政府對(duì)港口管理基本上不予干預(yù)；德國(guó)則相反，將港口視為社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，政府對(duì)港口投入很大，但由于德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制的國(guó)家，港口的基礎(chǔ)設(shè)施投資主要由地方政府負(fù)責(zé)，港口管理的形式基本上也由地方政府確定；法國(guó)也把港口視為社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，主要由中央政府負(fù)責(zé)投資，并由中央政府負(fù)責(zé)監(jiān)控，由公共企業(yè)或商會(huì)負(fù)責(zé)管理。 

但在同一國(guó)家內(nèi)并不是所有的港口都采用統(tǒng)一的管理模式，往往是在其主要模式之外另有一些其他模式，如英國(guó)的港口管理模式有四種，德國(guó)也有四種，法國(guó)有三 種。這種做法更有利于照顧到每個(gè)港口的具體情況，發(fā)揮港口的作用。 

2、建立相對(duì)成熟的港口管理、改革機(jī)制 

為了創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境、提高港口效率以適應(yīng)國(guó)際、國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，對(duì)港口管理模式進(jìn)行不斷的調(diào)整是一種必然現(xiàn)象。但這種調(diào)整應(yīng)當(dāng)是在一個(gè)相對(duì)成熟的系統(tǒng)下進(jìn)行的，即通過(guò)建立一套政治、法律、經(jīng)濟(jì)制度，形成一定的機(jī)制，保證港口管理模式的改革及時(shí)、有效、合理。 

如果缺少這樣一種機(jī)制，就很難做到根據(jù)情況的變化對(duì)港口管理模式進(jìn)行及時(shí)、有效、合理的調(diào)整，從而制約港口的發(fā)展，影響港口對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作用的發(fā)揮。 

3、港口管理模式與港口基礎(chǔ)設(shè)施投資關(guān)系密切 

各個(gè)國(guó)家因其對(duì)港口基礎(chǔ)設(shè)施投資政策的不同，在港口管理模式上有很大的區(qū)別。英國(guó)政府不對(duì)港口進(jìn)行投資，其政府與港口的關(guān)系也不夠緊密，基本上是港口企業(yè)自己依法經(jīng)營(yíng)，政府不加干預(yù)。德國(guó)和法國(guó)港口的基礎(chǔ)設(shè)施是由政府投資的，政府對(duì)港口的管理和干預(yù)也相對(duì)要強(qiáng)一些，在德國(guó)要么由州、市政府直接對(duì)港口進(jìn)行管理，要么就在港口設(shè)立資產(chǎn)管理公司管理有關(guān)港口基礎(chǔ)設(shè)施和有關(guān)港口事務(wù)；在法國(guó)，自治港的部分董事會(huì)成員和總經(jīng)理由中央政府任命，同時(shí)中央政府還在港口派駐兩名監(jiān)督員負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)和技術(shù)方面的監(jiān)督。 

國(guó)家對(duì)港口的這種控制是與其對(duì)港口的投資政策相統(tǒng)一的，因?yàn)橹挥袊?guó)家對(duì)港口進(jìn)行一定程度的控制，才能保證國(guó)家投資的有效利用，實(shí)現(xiàn)港口的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施作用，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 

4、 加強(qiáng)宏觀調(diào)控是促進(jìn)港口協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵 

盡管目前世界上對(duì)此還存有不同的認(rèn)識(shí)，但從成功的經(jīng)驗(yàn)看，如日本和西歐一些國(guó)家，大多數(shù)港口屬地方，中央政府在經(jīng)營(yíng)管理上放權(quán)，而對(duì)港口的 規(guī)劃 和建設(shè)卻加強(qiáng)宏觀調(diào)控，把港口發(fā)展納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，使港口得以協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。無(wú)論港口本身的直接經(jīng)濟(jì)效益如何，國(guó)家看中的是港口發(fā)展對(duì)地區(qū)和整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的巨大社會(huì)效益。在美國(guó)，雖然地方政府從本地區(qū)利益出發(fā)對(duì)港口發(fā)展也給予一些優(yōu)惠政策，但從整個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，港口發(fā)展是不平衡的，一方面港口能力過(guò)剩，另一方面又缺少深水泊位，致使港口發(fā)展不能滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。其主要原因就是聯(lián)邦政府沒(méi)有統(tǒng)一的港口政策，沒(méi)能從整個(gè)國(guó)家利益出發(fā)加強(qiáng)對(duì)港口的宏觀調(diào)控。 

第三節(jié) 我國(guó)港口管理體制沿革 

我國(guó)港口的管理體制主要有三種形式:一是中央管理港口、二是中央和地方政府雙重管理港口、三是地方管理港口。1984年以前,我國(guó)港口全部由交通部管理。在這種管理體制下,港口經(jīng)營(yíng)容易受到政府的過(guò)多干預(yù),在經(jīng)營(yíng)上缺少足夠的權(quán)限,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)僵化,不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。1987年以后,除秦皇島港為交通部的直屬港口,由中央直接管理以外,許多港口都改為"中央與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo),以地方管理為主"的港口管理體制。 但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,這種雙重管理體制下港口的經(jīng)營(yíng)逐漸暴露出許多問(wèn)題: 一是雙重領(lǐng)導(dǎo)不利于發(fā)揮地方政府建設(shè)和管理港口的積極性；二是港口企業(yè)經(jīng)營(yíng)容易受到行政干預(yù),不利于港口企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度；三是港口企業(yè)不能夠完全參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),不利于提高港口的經(jīng)營(yíng)能力和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。在這種情況下,港口管理體制有必要進(jìn)一步改革。 2003年11月,國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了由交通部、國(guó)家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、中央企業(yè)工委共同制定的《關(guān)于深化中央直屬和雙重領(lǐng)導(dǎo)港口管理體制改革的意見(jiàn)》。該意見(jiàn)主要包括了以下一些改革內(nèi)容: 港口全部下放地方管理。將由中央管理的秦皇島港以及中央與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的港口全部下放地方管理。港口下放后原則上交由港口所在城市人民政府管理；需要由省級(jí)人民政府管理的,由省級(jí)人民政府按照"一港一政"的原則自行確定管理形式。港口下放后,實(shí)行政企分開(kāi),港口企業(yè)不再承擔(dān)行政管理職能,并按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,進(jìn)一步深化企業(yè)內(nèi)部改革,成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體。港口現(xiàn)行的計(jì)劃、財(cái)務(wù)管理體制進(jìn)行相應(yīng)的改革。計(jì)劃管理,由中央計(jì)劃管理改為地方管理；財(cái)務(wù)管理,由"以港養(yǎng)港、以收抵支"改為"收支兩條線",取消港口企業(yè)定額上繳、以收抵支的辦法,同時(shí)按照國(guó)家稅收管理有關(guān)規(guī)定征繳港口企業(yè)所得稅。港口下放時(shí),其財(cái)務(wù)關(guān)系相應(yīng)劃轉(zhuǎn)。 引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,逐步放開(kāi)理貨市場(chǎng)。為保證理貨的公正性,促進(jìn)理貨質(zhì)量的不斷提高,港口理貨要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,每個(gè)港口可先設(shè)立兩家理貨企業(yè)。將各港外輪理貨公司從港口企業(yè)中分離出來(lái),作為獨(dú)立的企業(yè)法人,自主經(jīng)營(yíng)。將中國(guó)外輪理貨總公司向各港外輪理貨公司收取管理費(fèi)改為持有各港外輪理貨公司一定的股份。 改革引航管理體制。沿海港口的引航機(jī)構(gòu)作為向各碼頭靠泊船舶提供引航服務(wù)的單位,應(yīng)從港口企業(yè)中分離出來(lái)。鑒于目前引航機(jī)構(gòu)與港口企業(yè)分離條件尚未成熟,為平穩(wěn)過(guò)渡,引航機(jī)構(gòu)尚未與港口企業(yè)分離的港口可暫維持現(xiàn)狀,過(guò)渡期為三年,在業(yè)務(wù)上接受港口管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo),為全港所有碼頭提供服務(wù)。 鑒于長(zhǎng)江航運(yùn)的運(yùn)作方式及其特點(diǎn),長(zhǎng)江港口企業(yè)可按照自愿的原則,與航運(yùn)企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)重組,組建新的港口運(yùn)輸企業(yè),或采取多種方式聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。在2004年,港口的下放工作已基本完成。通過(guò)這次改革,政府主管部門的職能得到進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,有利加強(qiáng)港口 行業(yè) 的行政管理,有利于港口企業(yè)按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧,參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),有利于我國(guó)港口事業(yè)不斷協(xié)調(diào)發(fā)展。

第四節(jié) 經(jīng)濟(jì)改革與港口管理體制 分析  

目前國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化，如果社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)建成，港口管理體制的問(wèn)題自然也就明朗了，而現(xiàn)一階段國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制正處在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，如何把握國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革的思想和進(jìn)程、如何認(rèn)識(shí)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)港口管理體制的要求，是考察我國(guó)現(xiàn)有港口管理體制和確立新的港口管理體制的重要前提。 

一、港口經(jīng)營(yíng)人為獨(dú)立市場(chǎng)主體 

作為經(jīng)濟(jì)類型和經(jīng)濟(jì)范疇的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是伴隨著近代資本主義生產(chǎn)關(guān)系的產(chǎn)生，出現(xiàn)了權(quán)利本位、契約自由、法人制度等重要的法權(quán)關(guān)系和法制特征的情況下才正式形成的。從封建專制體制下的義務(wù)本位進(jìn)展到權(quán)利本位，是人類社會(huì)的一個(gè)偉大進(jìn)步，人們的社會(huì)關(guān)系實(shí)現(xiàn)了從身份到契約的重大轉(zhuǎn)換。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在世界范圍內(nèi)已有幾百年的歷史，不少國(guó)家已形成了一套相對(duì)成熟的管理和運(yùn)行模式。 

所謂市場(chǎng)，就是商品交換關(guān)系的綜合，正常的商品交換關(guān)系必須同時(shí)具備三個(gè)基本條件，即市場(chǎng)主體的地位平等，充分的意志自由，以及由此派生的各市場(chǎng)主體自由協(xié)商、共同決定彼此的利益關(guān)系。這些特征在本質(zhì)上是與以行政手段或以行政手段為主的計(jì)劃和控制相排斥的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精髓在于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的當(dāng)事人根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系和價(jià)格的信號(hào)，自由、自主地開(kāi)展活動(dòng)，參加或與他人締結(jié)民事法律關(guān)系，以此來(lái)達(dá)到資源的合理及優(yōu)化配置。近代發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展還得益于法人制度的產(chǎn)生和確立，法人制度有利于確認(rèn)和保護(hù)商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者的主體地位和權(quán)利，有利于確認(rèn)和維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中社會(huì)組織的合法權(quán)益。把法律的保護(hù)領(lǐng)域和規(guī)范范圍從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的自然人擴(kuò)大到社會(huì)組織及其行為，進(jìn)一步促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)化程度。 

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有三個(gè)特點(diǎn)，第一是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的商品生產(chǎn)者是獨(dú)立的法人，是市場(chǎng)的主體；第二是社會(huì)再生產(chǎn)的整個(gè)過(guò)程，即生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)都與市場(chǎng)有密切的聯(lián)系。企業(yè)之間的聯(lián)系，是通過(guò)商品貨幣關(guān)系進(jìn)行的；第三是市場(chǎng)機(jī)制是經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的本質(zhì)的機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)資源的配置，調(diào)節(jié)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)。因此，在任何市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)中，各項(xiàng)法律制度均應(yīng)保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)平等和自由競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在要求，保證任何參加民事法律關(guān)系主體的平等地位，不承認(rèn)特權(quán)，保證當(dāng)事人的權(quán)利行使和自由活動(dòng)中的真實(shí)意思表示和自愿接受的約束得以實(shí)現(xiàn)。 

二、國(guó)家進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控 

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有兩重性，一方面具有利益原動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制所驅(qū)使的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用和價(jià)值規(guī)律所蘊(yùn)涵的一定自我調(diào)節(jié)能力，另一方面又具有自發(fā)性、盲目性、時(shí)滯性、波動(dòng)性等非有序化傾向和強(qiáng)調(diào)本位物質(zhì)利益的消極方面。市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”并不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)在某些領(lǐng)域是不能或不宜發(fā)揮作用的，需要政府在一定范圍內(nèi)進(jìn)行社會(huì)的宏觀管理和行政指導(dǎo)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和稀缺資源的有效配置的前提是個(gè)體邊際成本與社會(huì)邊際成本相等，但在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中往往出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)導(dǎo)致外部其他人受益或受損而不記入有關(guān)產(chǎn)品的價(jià)格或個(gè)體成本之中，從而破壞了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的有效配置，需要政府采取行政手段加以調(diào)整。我國(guó)社會(huì)主義制度的重要目標(biāo)是要達(dá)到社會(huì)公正、共同富裕、共享文明成果。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、繁榮和發(fā)展，也需要政府通過(guò)稅收、收入、社會(huì)保障等政策進(jìn)行調(diào)節(jié)。 

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是對(duì)國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)職能的否定，而是對(duì)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行否定。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)的生產(chǎn)和管理，企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、怎樣生產(chǎn)，個(gè)人的工作、消費(fèi)和待遇都是由計(jì)劃安排的，命令、紀(jì)律、服從是維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的主要手段。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府作為“婆婆”的角色被否定了，而組織市場(chǎng)、培育市場(chǎng)、調(diào)節(jié)市場(chǎng)、管理市場(chǎng)的職能是不能削弱、更不能否定的。特別是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，高效率、強(qiáng)有力的政府職能通過(guò)法律的手段和法律化的經(jīng)濟(jì)、行政手段來(lái)組織、培育、調(diào)節(jié)和管理市場(chǎng)，制定經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局十分必要。 

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