為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于大力實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程、推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)的戰(zhàn)略部署，切實(shí)加強(qiáng)防護(hù)林體系建設(shè)，全面做好退化防護(hù)林更新改造工作，現(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題提出如下意見(jiàn)。
    一、充分認(rèn)識(shí)退化防護(hù)林改造的重要性和必要性
    （一）我國(guó)防護(hù)林體系建設(shè)面臨一系列問(wèn)題
    防護(hù)林體系建設(shè)是我國(guó)生態(tài)建設(shè)的重要組成部分，對(duì)防御自然災(zāi)害、改善人居環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡具有十分重要的作用。長(zhǎng)期以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視林業(yè)生態(tài)建設(shè)，防護(hù)林體系建設(shè)取得了舉世矚目的成就，有效保障了國(guó)家生態(tài)安全。但是，新中國(guó)成立后人工營(yíng)造的各類(lèi)防護(hù)林，已陸續(xù)進(jìn)入成熟期、過(guò)熟期，老化衰敗現(xiàn)象日益嚴(yán)重。同時(shí)，受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科技條件等因素所限，防護(hù)林普遍存在樹(shù)種單一、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、初植密度不合理、林分生長(zhǎng)不良等情況。加之氣候變化、自然災(zāi)害等因素影響，導(dǎo)致防護(hù)功能下降、病蟲(chóng)害加重、林木損失加大，影響林業(yè)生態(tài)建設(shè)作用的發(fā)揮?？傮w看，各地防護(hù)林退化現(xiàn)象均有發(fā)生，南方地區(qū)林分質(zhì)量下降，防護(hù)效能降低；北方地區(qū)出現(xiàn)不同程度退化甚至死亡現(xiàn)象。個(gè)別地方存在對(duì)退化防護(hù)林更新改造工作認(rèn)識(shí)不清、責(zé)任不落實(shí)、資金投入不足、政策執(zhí)行不到位、相關(guān)機(jī)制尚未建立等具體問(wèn)題。
    （二）切實(shí)提高對(duì)改造工作重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)
    科學(xué)做好退化防護(hù)林改造工作，保障防護(hù)林健康有序更替，直接關(guān)系我國(guó)生態(tài)修復(fù)成果的鞏固，直接關(guān)系林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提升，直接關(guān)系生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)強(qiáng)大功能的發(fā)揮，也將直接關(guān)系黨的十八大關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明戰(zhàn)略部署的全面落實(shí)，任務(wù)艱巨、責(zé)任重大。各地務(wù)必站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，進(jìn)一步提高對(duì)退化防護(hù)林改造工作重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，把思想統(tǒng)一到推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)的決策部署上來(lái)，把行動(dòng)統(tǒng)一到加強(qiáng)防護(hù)林體系建設(shè)與改造、提升生態(tài)防護(hù)功能的具體要求上來(lái)，不斷增強(qiáng)使命感和責(zé)任感，科學(xué)務(wù)實(shí)地抓緊抓好退化防護(hù)林改造工作。
    二、準(zhǔn)確把握退化防護(hù)林改造的總體要求
    （三）指導(dǎo)思想
    以黨的十八大精神為指導(dǎo)，緊緊圍繞推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)的戰(zhàn)略布局，以有效遏制防護(hù)林退化、全面提高防護(hù)林質(zhì)量、增強(qiáng)生態(tài)功能為目標(biāo)，以災(zāi)害損失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱地區(qū)退化防護(hù)林改造為重點(diǎn)，以機(jī)制創(chuàng)新、科技支撐為動(dòng)力，采取政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)參與、協(xié)同推進(jìn)的措施，不斷加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全管理體系，突出科技進(jìn)步，加強(qiáng)政策保障，積極穩(wěn)妥推進(jìn)退化防護(hù)林改造。
    （四）基本原則
    ——尊重自然，科學(xué)改造。尊重自然規(guī)律和自然地理格局，合理確定防護(hù)林的布局與模式，培育適應(yīng)當(dāng)?shù)刈匀粭l件且符合因害設(shè)防原則的防護(hù)林體系，達(dá)到可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的目的；按照退化類(lèi)型和退化程度，先急后緩，及時(shí)開(kāi)展退化防護(hù)林改造。
    ——因地制宜，分類(lèi)施策。宜喬則喬、宜灌則灌，喬灌結(jié)合，科學(xué)選擇更替樹(shù)種和確定初植密度；樹(shù)種配置以混交、異層、深根為主；優(yōu)先使用防護(hù)性能好、抗逆性強(qiáng)、生長(zhǎng)穩(wěn)定的鄉(xiāng)土樹(shù)種；分區(qū)域、分類(lèi)型、分年度開(kāi)展退化防護(hù)林改造，最大限度維持改造區(qū)域的生態(tài)防護(hù)功能。
    ——突出重點(diǎn)，合理推進(jìn)。優(yōu)先改造生態(tài)區(qū)位重要、退化嚴(yán)重、遭受重大危險(xiǎn)性林業(yè)有害生物和森林火災(zāi)危害的人工防護(hù)林；實(shí)行保護(hù)生態(tài)與改善民生有機(jī)結(jié)合，科學(xué)營(yíng)造生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益兼顧的樹(shù)種，因地制宜推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
    ——創(chuàng)新機(jī)制，多元投入。落實(shí)主體責(zé)任，加大政府投入，積極吸引企業(yè)和社會(huì)資金參與退化防護(hù)林改造；健全防護(hù)林經(jīng)營(yíng)管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，建立改造投融資和跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
    （五）目標(biāo)任務(wù)
    到2025年，全國(guó)防護(hù)林退化監(jiān)測(cè)預(yù)警體系基本建成，監(jiān)測(cè)覆蓋率達(dá)到100%;退化防護(hù)林改造率達(dá)到80%以上,重點(diǎn)地區(qū)防護(hù)林退化死亡情況得到基本控制，防護(hù)林整體質(zhì)量和生態(tài)防護(hù)效能顯著提升。
    （六）改造重點(diǎn)
    優(yōu)先改造京津風(fēng)沙源治理(含“京津冀”協(xié)同發(fā)展)、三北、沿海、平原防護(hù)林等國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)工程區(qū)域的退化防護(hù)林；優(yōu)先改造林木出現(xiàn)大面積枯死、瀕死的重度、中度退化防護(hù)林；優(yōu)先改造糧食主產(chǎn)區(qū)的退化農(nóng)田防護(hù)林，遭受干旱洪澇、雨雪冰凍、臺(tái)風(fēng)海嘯、森林火災(zāi)和林業(yè)有害生物等危害嚴(yán)重的退化防護(hù)林。各地也要科學(xué)確定本地的退化防護(hù)林改造重點(diǎn)。
    三、合理確定退化防護(hù)林改造的對(duì)象、模式及技術(shù)要求
    （七）科學(xué)界定改造對(duì)象
    退化防護(hù)林是指因林木生理衰敗、遭受自然災(zāi)害、外部環(huán)境變化，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失調(diào)和穩(wěn)定性降低、功能退化甚至喪失、且自然更新能力弱的林分。優(yōu)先改造人工起源的退化防護(hù)林。根據(jù)退化程度，主要分為三類(lèi)。
    第一類(lèi)為重度退化。防護(hù)功能?chē)?yán)重下降，枯死木、瀕死木比例占單位面積株數(shù)40%以上。
    第二類(lèi)為中度退化。防護(hù)功能明顯下降，枯死木、瀕死木比例占單位面積株數(shù)10—40%。
    第三類(lèi)為輕度退化。防護(hù)功能出現(xiàn)下降，枯死木、瀕死木比例占單位面積株數(shù)10%（含）以下。
    （八）合理選擇改造模式
    根據(jù)防護(hù)林退化成因與程度，結(jié)合當(dāng)?shù)胤雷o(hù)林建設(shè)實(shí)際，借鑒各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)合理確定退化防護(hù)林改造模式:
    一是更替改造。對(duì)重度退化防護(hù)林，重大危險(xiǎn)性林業(yè)有害生物危害的防護(hù)林，可采取小面積塊狀皆伐更新、帶狀采伐更新、林(冠)下造林等方式改造。
    二是擇伐補(bǔ)造。對(duì)中度退化防護(hù)林，根據(jù)枯死、瀕死木分布狀況，可采用塊狀擇伐、帶狀擇伐、單株擇伐等方式，伐除枯死、瀕死木，并補(bǔ)植補(bǔ)造，營(yíng)造混交林，優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)。同時(shí)，注意保護(hù)自然更新的幼苗幼樹(shù)。
    三是撫育改造。對(duì)輕度退化防護(hù)林，可采取疏伐、透光伐、生長(zhǎng)伐、衛(wèi)生伐，修枝、平茬，澆水、施肥等方式，清除死亡和生長(zhǎng)不良的林木，調(diào)節(jié)密度、改善通風(fēng)和光照狀況，促進(jìn)林木生長(zhǎng)，提高林分質(zhì)量。同時(shí)，對(duì)林間空地進(jìn)行補(bǔ)植補(bǔ)造、人工促進(jìn)天然更新、割灌除草，結(jié)合保留的優(yōu)良植株，形成異齡復(fù)層混交林。
    四是漸進(jìn)改造。對(duì)退化農(nóng)田防護(hù)林，可采取隔帶、隔株、帶外、半帶、斷帶及帶內(nèi)整行等方式更新造林，并及時(shí)伐除枯死、瀕死木。
    （九）嚴(yán)格執(zhí)行技術(shù)要求
    嚴(yán)格執(zhí)行低效林改造、森林撫育等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和公益林管理規(guī)定，在客觀評(píng)判改造對(duì)象基礎(chǔ)上，組織實(shí)施退化防護(hù)林改造。委托有資質(zhì)的單位開(kāi)展調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃設(shè)計(jì)等技術(shù)性工作，嚴(yán)格履行審批程序。在實(shí)施過(guò)程中，嚴(yán)格遵循以下技術(shù)要求。
    一要認(rèn)真調(diào)查評(píng)價(jià)。通過(guò)實(shí)地調(diào)查，深入分析退化成因，合理確定改造培育方向。根據(jù)改造類(lèi)型、方式及環(huán)境，充分考慮保持水土、防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、改良土壤，以及樹(shù)種配置、結(jié)構(gòu)調(diào)整、林業(yè)有害生物防治等作業(yè)要求，做出客觀評(píng)價(jià)。
    二要科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)。根據(jù)調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果，進(jìn)行作業(yè)設(shè)計(jì)，明確改造對(duì)象、改造模式、樹(shù)種配置、結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)要點(diǎn)、保障措施等。設(shè)計(jì)內(nèi)容要全面詳細(xì)、符合實(shí)際、操作性強(qiáng)。
    三要嚴(yán)格控制采伐。要整章建制，科學(xué)規(guī)范更新改造中的采伐行為。嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)的采伐方式、對(duì)象、強(qiáng)度、株數(shù)、蓄積量進(jìn)行采伐，有效實(shí)施林業(yè)有害生物防控和水土保持等技術(shù)措施。嚴(yán)格控制皆伐面積，杜絕亂砍濫伐。堅(jiān)決防止借機(jī)對(duì)不該更新改造的防護(hù)林提前更新改造，行取材之實(shí)，或者套取造林資金，毀林造林等現(xiàn)象發(fā)生。
    四要注重保護(hù)措施。加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)，改造退化防護(hù)林作業(yè)時(shí)，不宜全面清林和煉山，禁止全墾整地；對(duì)坡度大于25度的，應(yīng)采用低擾動(dòng)整地。涉及野生動(dòng)植物資源及其棲息地的退化林木更新改造，應(yīng)制定專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)措施，科學(xué)保護(hù)原生植被及其生境。加強(qiáng)森林防火，注重落實(shí)火源防控措施。清除的帶病蟲(chóng)源的林木、樹(shù)樁、枝椏等，應(yīng)及時(shí)就近隔離處理，防止林業(yè)有害生物傳播。
    五要保障苗木質(zhì)量。選用苗木應(yīng)充分考慮防護(hù)性能、生長(zhǎng)速度、適生情況等特點(diǎn)。原則上采用優(yōu)良鄉(xiāng)土樹(shù)種，優(yōu)先使用當(dāng)?shù)孛缙陨a(chǎn)的良種壯苗。從外調(diào)入苗木，要充分考慮適生性，做好出產(chǎn)地和使用地的檢驗(yàn)檢疫。所用苗木質(zhì)量必須達(dá)到國(guó)家規(guī)定的二級(jí)苗以上標(biāo)準(zhǔn)。要按照林木生長(zhǎng)規(guī)律，切實(shí)加強(qiáng)新植苗木、天然更新植株的撫育管護(hù)，實(shí)現(xiàn)更新改造常態(tài)化管理。
    六要強(qiáng)化檢查驗(yàn)收。各地要認(rèn)真加強(qiáng)退化防護(hù)林改造實(shí)施的全過(guò)程監(jiān)管，對(duì)技術(shù)要求的執(zhí)行情況和實(shí)際作業(yè)質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的檢查驗(yàn)收。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)林木采伐、保護(hù)措施、更新造林、苗木質(zhì)量等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，確保各項(xiàng)管理規(guī)定和相關(guān)技術(shù)要求得到落實(shí)。發(fā)現(xiàn)借機(jī)對(duì)不該更新改造的防護(hù)林提前更新改造，行取材之實(shí)，或者套取造林資金，毀林造林等現(xiàn)象的，堅(jiān)決依法依規(guī)從嚴(yán)查處。
    四、切實(shí)加強(qiáng)退化防護(hù)林改造的政策保障
    （十）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
    退化防護(hù)林改造工作是地方各級(jí)人民政府和林業(yè)主管部門(mén)的重要職責(zé)。要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，把這項(xiàng)工作擺上重要位置，納入議事日程，列為重點(diǎn)工作，健全制度規(guī)范，完善工作機(jī)制，解決好實(shí)際問(wèn)題。2015年3月底前，要組織開(kāi)展一次全面系統(tǒng)的摸底調(diào)查，徹底查清本地區(qū)退化防護(hù)林類(lèi)型、數(shù)量、分布等情況，以及面臨的困難和問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，抓緊編制本地區(qū)退化防護(hù)林改造規(guī)劃或?qū)嵤┓桨?，明確指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、具體措施等，科學(xué)合理布局改造工作。各地退化防護(hù)林改造規(guī)劃或?qū)嵤┓桨?，?015年6月底前上報(bào)我局備案。要擴(kuò)大宣傳，科學(xué)解析退化防護(hù)林形成原因，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍，吸引社會(huì)各界積極支持和參與退化防護(hù)林改造。
    （十一）落實(shí)責(zé)任主體
    地方各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)要促請(qǐng)本級(jí)政府按照中央和地方事權(quán)劃分，建立退化防護(hù)林改造責(zé)任制。地方各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)要逐級(jí)簽訂責(zé)任狀，強(qiáng)化責(zé)任追究，確保責(zé)任到位、工作到位、措施到位。要進(jìn)一步明確防護(hù)林所有者、經(jīng)營(yíng)者和管護(hù)者等主體的各項(xiàng)責(zé)任，建立健全造林綠化、撫育管護(hù)、更新改造的長(zhǎng)效機(jī)制。要制定和完善檢查驗(yàn)收和相關(guān)考核辦法，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)改造工作中成績(jī)顯著的單位和個(gè)人，給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)工作不到位甚至玩忽職守、造成重大生態(tài)和經(jīng)濟(jì)損失的，依法依規(guī)嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任。
    （十二）出臺(tái)扶持政策
    各地要進(jìn)一步加大防護(hù)林體系建設(shè)投入力度，建立穩(wěn)定的資金投入機(jī)制，專(zhuān)項(xiàng)解決退化防護(hù)林改造資金，將改造經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。要嚴(yán)格資金管理，強(qiáng)化資金績(jī)效評(píng)價(jià)，確保改造資金的專(zhuān)款專(zhuān)用和使用效益的最大化。要搞好銜接，用足用好現(xiàn)有政策，出臺(tái)扶持優(yōu)惠新政策，穩(wěn)步推進(jìn)退化防護(hù)林改造。對(duì)災(zāi)害損失嚴(yán)重、生態(tài)區(qū)位重要的退化防護(hù)林，采伐后重新造林的，納入國(guó)家現(xiàn)有林業(yè)重點(diǎn)工程營(yíng)造林投資計(jì)劃；對(duì)退化防護(hù)林進(jìn)行補(bǔ)植補(bǔ)造、撫育改造的，優(yōu)先納入中央財(cái)政造林和森林撫育補(bǔ)貼范圍，并在中央財(cái)政種苗補(bǔ)貼中給予傾斜。
    （十三）創(chuàng)新改造機(jī)制
    要積極引導(dǎo)林木所有者、林地承包者和經(jīng)營(yíng)者投資投勞開(kāi)展改造，幫助提高防控和分散風(fēng)險(xiǎn)的能力；鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)成立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，合作開(kāi)展退化防護(hù)林改造；積極探索大戶(hù)和企業(yè)承包、“龍頭企業(yè)＋農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織＋農(nóng)戶(hù)”、企業(yè)認(rèn)建等新型組織形式，規(guī)模開(kāi)展退化防護(hù)林改造；引導(dǎo)農(nóng)民以土地、勞力等要素入股，實(shí)行多種形式的聯(lián)合與合作，支持農(nóng)民與龍頭企業(yè)結(jié)成互利共贏的利益共同體。要約法三章，嚴(yán)禁借更新改造之名，發(fā)生破壞森林資源的現(xiàn)象。嚴(yán)格執(zhí)行森林限額采伐和憑證采伐等相關(guān)制度，科學(xué)確定采伐方式。各地在編報(bào)森林采伐限額時(shí)，要充分考慮退化防護(hù)林改造的需要，落實(shí)年度實(shí)施指標(biāo)。涉及更新改造國(guó)家級(jí)公益林的，按《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》執(zhí)行。
    （十四）強(qiáng)化科技支撐
    依托林業(yè)科技計(jì)劃、科技支撐專(zhuān)項(xiàng)、科技成果推廣與轉(zhuǎn)化等項(xiàng)目，加大對(duì)退化防護(hù)林改造的支持力度。強(qiáng)化防護(hù)林改造的基礎(chǔ)理論、技術(shù)集成、成果熟化、機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)先進(jìn)實(shí)用改造技術(shù)的推廣應(yīng)用。要盡快開(kāi)展退化防護(hù)林診斷評(píng)估、機(jī)理分析、樹(shù)種篩選、種苗擴(kuò)繁、采伐更新，以及林分結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人工林地力維持、災(zāi)害防控、效益監(jiān)測(cè)等領(lǐng)域基礎(chǔ)性、前沿性技術(shù)的研究推廣。要深入進(jìn)行退化防護(hù)林采伐、更新、管護(hù)等政策研究。完善防護(hù)林標(biāo)準(zhǔn)體系，抓緊制定《退化防護(hù)林改造技術(shù)規(guī)程》等國(guó)標(biāo)行標(biāo)。各地要研究出臺(tái)本地區(qū)退化防護(hù)林改造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保改造工作依法合規(guī)。要加強(qiáng)交流合作，密切跟蹤退化防護(hù)林改造新技術(shù)、新方向和新趨勢(shì)，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提升改造的科學(xué)化水平。
    （十五）提升能力建設(shè)
    要根據(jù)本地區(qū)退化防護(hù)林改造工作需要，合理配備人員,特別是要加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的配備，確保改造工作需要。要加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化退化防護(hù)林改造技術(shù)及相關(guān)法規(guī)的培訓(xùn)，提高從業(yè)人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。要加強(qiáng)基層一線(xiàn)的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、設(shè)備、設(shè)施等建設(shè)，進(jìn)一步加快防護(hù)林監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，全面提升防護(hù)林體系建設(shè)質(zhì)量與水平。

                                                          國(guó)家林業(yè)局
                                                         2014年12月25日