年前，首條民營控股高鐵——杭紹臺高鐵的建設(shè)權(quán)“爭奪”塵埃落定，最終明確由中國鐵路總公司主導(dǎo)，采用EPC工程總承包方式建設(shè)并確定了三家投標(biāo)單位，中標(biāo)單位為中國鐵路總公司旗下的中國鐵路設(shè)計集團。對此，一位業(yè)內(nèi)人士發(fā)出了這樣的感嘆：“鐵總既是裁判員又是運動員，還是監(jiān)督員。鐵路行業(yè)的行政壟斷和市場壟斷同時存在，制約地方鐵路投資公司的發(fā)展和地方鐵路建設(shè)的因素有增無減呀。”
在中國鐵路建設(shè)事業(yè)闊步前進的同時，鐵路體制機制改革的步伐卻顯得頗為“蹣跚”。國際商報記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于各種各樣的原因，合資鐵路地方話語權(quán)缺失、融資難、法人治理不規(guī)范等傳統(tǒng)痼疾依然廣泛存在，尤其中國鐵路總公司2017年出臺的一系列文件、政策，更是引起了行業(yè)內(nèi)的巨大爭論。
強推“委托代建”真有必要？
提到杭紹臺高鐵的建設(shè)權(quán)之爭，國家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司原巡視員李國勇接受國際商報記者采訪時道出了其中的原委：“杭紹臺城際鐵路是國家有關(guān)部門確定的吸引社會資本投資鐵路的示范項目，民間投資控股。杭紹臺鐵路把杭州直接連接到溫州，比經(jīng)杭甬鐵路與甬臺溫鐵路要短，效益會更好一點。中國鐵路總公司參股建設(shè)項目，應(yīng)該支持和幫助民企實施好這個項目，不應(yīng)該強行實施工程總承包。這樣做非常不妥，大大挫傷了民間資本投資鐵路的積極性。”
2017年5月，中國鐵路總公司出臺《關(guān)于明確鐵路企業(yè)參與非國鐵控股合資鐵路建設(shè)項目管理有關(guān)事項的通知》（鐵總建設(shè)〔2017〕131號），明確在非鐵總控股的合資鐵路中，干線鐵路建設(shè)管理要委托鐵路企業(yè)承擔(dān)，以委托代建或工程總承包（EPC）模式建設(shè)。這讓合資鐵路建設(shè)權(quán)的“爭奪”進入了白熱化。
“我們有一條線路，開始認定為省內(nèi)支線，由我們控股70%，開工之后，由于其他一些線路進一步打通，鐵總認定其為干線鐵路，并要求代建。我們也沒辦法，不交給他，在涉既有線施工方案就不予批復(fù)，還有后期的工程驗收、路網(wǎng)接入運輸經(jīng)營等都是鐵總壟斷，地方只能服從。”某省城際鐵路公司負責(zé)人說。
早在2015年，中國鐵路總公司就出臺了《關(guān)于規(guī)范非控股合資鐵路建設(shè)項目管理的指導(dǎo)意見》，提出項目公司可根據(jù)需要依法決策項目建設(shè)管理方式，既可委托鐵路局或鐵路專業(yè)管理機構(gòu)代建，也可由項目公司自行組織建設(shè)。經(jīng)過近三年的實踐，部分省份已經(jīng)完全擁有自主建設(shè)鐵路的能力。據(jù)安徽投資集團原副總經(jīng)理楊俊社介紹，安徽省從可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，廬銅鐵路、合安高鐵均采取了自主建設(shè)模式，統(tǒng)籌全省城際鐵路資源配置、土地綜合開發(fā)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動開發(fā)，在資金籌措壓力巨大的情況下有效控制造價，也培養(yǎng)了一批建設(shè)管理人才，積累了大量經(jīng)驗。廬銅鐵路于2014年7月開工，2017年11月就完成了全部主體工程施工，質(zhì)量安全平穩(wěn)可控。
鐵總2017年131號文的出臺后，經(jīng)過幾個月的博弈，安徽自主建設(shè)合安高鐵的實踐已經(jīng)被迫中斷。盡管合安高鐵線下土建工程已完成70%以上，且質(zhì)量、安全、工期、環(huán)保、文明施工等各方面管理都有序可控，為了加快安徽鐵路建設(shè)，省政府同意了在現(xiàn)有基礎(chǔ)上將合安高鐵移交上海鐵路局代建。
據(jù)了解，在建設(shè)過程中，路方對合安高鐵建設(shè)質(zhì)量提出過質(zhì)疑，施工方在業(yè)主、監(jiān)理、第三方檢測單位等共同見證下進行實體取芯，通過自檢、委托外部檢驗相結(jié)合的方式進行驗證和檢測，檢測結(jié)果均滿足規(guī)范設(shè)計要求。據(jù)了解，合安高鐵在全線實施了隱蔽工程全過程影像資料收集歸檔管理制度，監(jiān)理工程師和施工單位質(zhì)檢人員必須對隱蔽工程和關(guān)鍵工序、特殊工序檢查驗收或旁站時拍攝檢驗與施工過程，這在全國鐵路建設(shè)領(lǐng)域是率先推出的。
“按照合安公司‘一流的規(guī)劃，一流的團隊，一流的管理，一流的高鐵’理念，我們不斷強化精細化管理和標(biāo)準(zhǔn)化施工，落實首件制，發(fā)揚工匠精神，打造標(biāo)桿工程和示范性工程，無論是施工進度、還是質(zhì)量安全以及現(xiàn)場管理等都是全方位受控的。”中鐵四局合安一標(biāo)項目部書記王宇發(fā)說。
針對路方對地方自行主導(dǎo)建設(shè)鐵路提出的質(zhì)疑，參加2017年國有鐵路投資公司研討會的25個省份地方鐵路投資公司代表普遍認為，現(xiàn)在鐵路施工技術(shù)非常成熟，質(zhì)疑合資項目公司無法建設(shè)好鐵路是沒有依據(jù)的。參會代表還紛紛指出，強行推行委托代建弊端重重，一是路方代建地方控股鐵路項目，在自主建設(shè)方式中增加了一個環(huán)節(jié)，權(quán)責(zé)邊界難以劃清，加大了項目投資、進度、安全、質(zhì)量的控制難度，不僅增加了監(jiān)管協(xié)調(diào)難度，也增加了管理成本，降低了管理效率。二是鐵總既是規(guī)則制定人，又是建設(shè)管理人，就是既是裁判員又是運動員，外部有效監(jiān)管很難實現(xiàn)。在鐵路企業(yè)主導(dǎo)的項目建設(shè)實踐中，還存在超出概算、延長工期的情況，地方合法權(quán)益無法得到保障。三是在委托代建方式下，不利于引入社會投資人，無法解決項目資本金缺口問題。四是不利于培養(yǎng)地方鐵路專業(yè)隊伍，影響地方鐵路投資公司可持續(xù)發(fā)展。
“委托代建可以作為一個選項，但不能強制推行，只有廣泛引入市場競爭，才是做強中國鐵路交通網(wǎng)的唯一途徑。”甘肅投資集團副總經(jīng)理、鐵路公司總經(jīng)理王兆坤說。
投融資改革為何步履維艱？
隨著鐵路投融資改革的不斷推進，我國鐵路建設(shè)投資多元化格局已經(jīng)逐步確立，濟青高鐵、漢十城際、合安高鐵等一批地方控股項目管理規(guī)范、征拆迅速、資金到位及時，尤其是杭紹臺高鐵，由復(fù)星集團牽頭的民營聯(lián)合體與浙江省政府簽署“杭紹臺鐵路PPP項目”投資合同，開辟了鐵路PPP項目發(fā)展的新起點，對推動投融資體制改革、拓寬投融資渠道、完善投資環(huán)境，推動鐵路事業(yè)加快發(fā)展有重要的示范意義。
“通過對投資結(jié)構(gòu)、利益分配、規(guī)范管理和風(fēng)險補償機制的優(yōu)化調(diào)整，鐵路項目對社會資本特別是民營資本是有吸引力的。”王兆坤說。
作為貫徹全面深化改革的一項具體舉措，PPP改革已經(jīng)步入深水區(qū)。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕79號）明確指出加大基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開放力度，禁止排斥、限制或歧視民間資本的行為，為民營企業(yè)創(chuàng)造平等競爭機會，支持民間資本股權(quán)占比高的社會資本方參與PPP項目，調(diào)動民間資本積極性；合理確定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)價格和收費標(biāo)準(zhǔn)，完善PPP項目價格和收費適時調(diào)整機制，通過適當(dāng)延長合作期限、積極創(chuàng)新運營模式、充分挖掘項目商業(yè)價值等，建立PPP項目合理回報機制，吸引民間資本參與。
合資鐵路要吸引社會投資人，“合理的回報機制”始終是焦點。財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌在2017年11月出席第三屆中國PPP融資論壇上指出，在PPP改革實踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險。2017年12月，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，從多個方面進一步加強了PPP項目融資管理。
“為控制地方政府舉債規(guī)模，中央嚴(yán)禁地方政府對項目提供任何形式擔(dān)保和兜底，也不允許地方政府以購買服務(wù)方式將資金用于鐵路、公路、機場項目。一些欠發(fā)達地區(qū)受財力限制，地方政府無力按照PPP方式給予鐵路項目可行性缺口補貼，加之合資項目管理不規(guī)范，清算不透明等諸多問題，無法保證社會投資人合理收益，制約了社會資本進入鐵路項目。社會投資人參與項目的信心不足，項目融資成本上升，融資難度急劇增大。”王兆坤說。
當(dāng)前，合資鐵路地方出資壓力正越來越大。據(jù)河南省鐵路辦周李成副主任介紹，近年來，河南省在合資鐵路出資比例從30%已經(jīng)增加到70%，某新建合資鐵路項目甚至要求河南省地方出資80%以上。與此同時，合資鐵路虧損現(xiàn)象也十分突出，尤其是西部鐵路基本是建成一條虧損一條，這嚴(yán)重打擊了社會投資者的積極性——在青海省，全長142公里的柴達爾至木里鐵路于2010年建成運營，2014年開始虧損并逐年加大，青海鐵投公司按股比分?jǐn)偺潛p達1.2億元。在河南省，三條城際鐵路2015年合計虧損5億元，2016年合計虧損8億元。
在河北建投交通投資有限責(zé)任公司總經(jīng)理米獻煒看來，鐵路路網(wǎng)建設(shè)和完善既關(guān)乎國計民生，又是國家和地方產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和調(diào)整的重要抓手。鐵路項目從建設(shè)到運營周期長，盈利能力弱，有的可能長期處于虧損狀態(tài)。地方鐵路投資公司作為各省政府的出資人代表，必須積極推動和落實省委省政府賦予的出資責(zé)任，但資金來源卻需要市場化籌集。在項目自身缺乏“造血”機能，或"造血"機能不足時，政府應(yīng)該適時“輸血”。
“近期，有些地方政府出現(xiàn)盲目建設(shè)，過度超前建設(shè)，造成了地方政府債務(wù)危機，這當(dāng)然需要清理，但這與合資鐵路的項目建設(shè)是兩回事，采取一刀切是不妥的。我們期待能夠通過人大預(yù)算委員會為拉動社會投資提供法律層面的保障。”米獻煒說。
如何規(guī)范合資鐵路法人治理？
中國鐵路改革，合資鐵路法人治理至今仍是一個敏感卻又無法回避的問題。由于鐵總的強勢地位，合資鐵路的法人治理一直形同虛設(shè)。
“鐵總要求我們用某干線高鐵的股份來置換城際鐵路的股份，鐵總只保留城際鐵路很少股份，眼看這條高鐵已經(jīng)盈利了，就要把地方股份置換出去，不講道理！”某省鐵投公司負責(zé)人憤慨地說。
2017年，鐵總還出臺了一份《關(guān)于進一步加強鐵路建設(shè)項目征地拆遷工作和費用管理的指導(dǎo)意見》（鐵總計統(tǒng)〔2017〕177號），對超出可研批復(fù)征拆費用10%的出資只能作為資本溢價，計入合資鐵路公司資本公積，不計入地方股份。
在業(yè)界人士看來，這一文件既不符合《公司法》《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》等相關(guān)規(guī)定，也不符合十九大精神，損害了地方合法權(quán)益。國際商報記者在調(diào)查中了解到，各省均認為鐵總作為一個企業(yè)仍以政府的角色給地方政府機關(guān)發(fā)文，這是不妥的。
“撤銷鐵道部組建中國鐵路總公司，鐵路改革邁出了實質(zhì)性的步伐，但改革后的中國鐵路總公司還依然向各省市政府部門發(fā)文、發(fā)號施令，還是政企合一時的傳統(tǒng)觀念，傳統(tǒng)作風(fēng)下工作，‘鐵老大’的作風(fēng)依然未改，這是政企不分、改革不到位的表現(xiàn)。”李國勇認為，“鐵路改革不徹底不到位，與鐵路改革有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)不作為不無關(guān)系。政企分開后國家鐵路局代表政府行業(yè)主管部門對鐵路行業(yè)的監(jiān)管和指導(dǎo)是很乏力的，必須繼續(xù)深化改革，加強國家鐵路局對鐵路行業(yè)的監(jiān)管力度，徹底理順鐵路行業(yè)的體制機制。”
從實際情況來看，在合資鐵路公司的法人治理結(jié)構(gòu)中，只有路方的利益可以得到保障。
“站房增加面積均為地方出資，而經(jīng)營權(quán)卻在路方，高鐵站點里的商場，全部都是路方經(jīng)營，按道理我們也有經(jīng)營權(quán)，而且我們來經(jīng)營效率可能更高。國鐵控股的鐵路，委托運營沒問題，但地方控股的鐵路我們希望是委托運輸，因為除了運輸，合資鐵路還有資本運營、土地開發(fā)等方面的運營內(nèi)容。”某省鐵投負責(zé)人說。各省均紛紛反映，鐵總實行收入統(tǒng)一清算，但合資鐵路公司卻不給地方股東提供具體的核算依據(jù)，地方股東無法了解合資鐵路公司真實的運營成本，委托運營費用更是居高不下。同時，鐵總是鐵路項目的股東，也在行業(yè)管理上發(fā)揮著重要的作用，在路網(wǎng)的接入、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)規(guī)范制定等方面有著強大的話語權(quán)，地方股東在項目公司的重大決策上話語權(quán)較弱，難以保障地方股東權(quán)益。
一位合資鐵路公司負責(zé)人也說，“鐵路運營是壟斷的，鐵總想讓你虧就虧，想讓你賺就賺，你沒有任何辦法，這里面有體制機制的原因。”
該負責(zé)人的話，道出了運營壟斷是造成鐵路改革緩慢的核心問題,而國家對地方自主運營鐵路尚未出臺政策。
“合資鐵路法人治理不規(guī)范，委托管理費用高，運營結(jié)算不透明，地方股東合法權(quán)益得不到保障，這是制約社會資本參與鐵路項目的主要因素之一。建議中央高度重視并充分發(fā)揮國家鐵路局職能作用，加強行政監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)管，實現(xiàn)政企分開，加快鐵路運營市場化改革，逐步放開鐵路運營主體限制，建立規(guī)范透明的鐵路運營清算體系，明確費用標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵社會資本進入鐵路運營領(lǐng)域。” 某省鐵投公司負責(zé)人說。
當(dāng)前，一些省份已經(jīng)開始探索以省方為主運營合資鐵路。據(jù)浙江省交通投資集團有限公司軌道交通建設(shè)部總經(jīng)理言建標(biāo)介紹，根據(jù)浙江省人民政府《關(guān)于推進全省現(xiàn)代綜合交通發(fā)展的實施意見》，浙江省已由省交投集團聯(lián)合中國中車、中國中鐵、中國鐵建、杭州地鐵集團組建了全省統(tǒng)一的軌道交通運營管理平臺——浙江省軌道交通運營管理集團。該公司是全國首個省級軌道交通統(tǒng)一運營管理平臺，國家鐵路局已明確其為國家鐵路局軌道交通統(tǒng)一運營管理試點企業(yè)。今年1月2日，中國鐵路總公司召開工作會議，提出了進一步完善客運承運清算辦法，加強鐵路審計工作等措施，如能落到實處，對規(guī)范合資鐵路公司法人治理不無益處。
“鐵路改革需要從‘頭’做起。一是指頭腦，要從觀念上轉(zhuǎn)變，作風(fēng)上轉(zhuǎn)變，真正從企業(yè)的角度考慮，與合作各方友好協(xié)商、互利共贏，而不是唯我獨尊；二是指‘上頭’，鐵路改革要‘自上而下’的進行，而不是‘自下向上’改革；三是從新的起點開始，按照十九大精神，繼續(xù)深化改革。按照《公司法》重組鐵總，有必要組建中國高速鐵路公司。”李國勇說。
習(xí)近平總書記指出，要加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組；打破行政性壟斷，防止市場壟斷等，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制。“中國鐵路改革要更進一步，就必須深刻把握習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的豐富內(nèi)涵，堅持以問題為導(dǎo)向深化改革，破除各方面體制機制弊端、調(diào)整深層次利益格局。”