一、草原保護建設利用“十二五”成效顯著
       “十二五”時期，國家出臺了草原生態(tài)保護補助獎勵機制，完善了草原保護建設重大工程措施，推進建立了草原保護建設利用政策體系?？梢哉f，這五年是我國草原生態(tài)保護建設力度最大的時期，是草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展最快的時期，也是牧民收入增加最多的時期，草原生態(tài)、牧業(yè)生產(chǎn)和牧民生活發(fā)生可喜變化。主要表現(xiàn)在以下六個方面。
       一是草原各項制度加快落實。在草原生態(tài)保護補助獎勵等政策的推動下，草原承包、基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧等各項制度落實步伐明顯加快。“十二五”期末，全國累計承包草原43.7億畝，占全國草原面積的72.8% ，較 2010年增加 8.5億畝；累計落實禁牧休牧輪牧面積 24億畝，較 2010年增加 7.7億畝；落實草畜平衡面積25.6億畝，劃定基本草原35.4億畝，均較“十一五”期末大幅增加。
       二是草原生態(tài)加快恢復。2015年，全國重點天然草原牲畜超載率為 13.5% ，較 2010年下降了 16.5個百分點。全國草原綜合植被蓋度為 54% ，連續(xù) 5年保持在 50% 以上。全國天然草原鮮草總產(chǎn)量10.28億噸，連續(xù)5年超過 10億噸。草原生物多樣性不斷豐富，固碳儲氮、涵養(yǎng)水源能力明顯增強。
       三是草原畜牧業(yè)加快發(fā)展。13個草原牧區(qū)省份按照“以草定畜、增草增畜，舍飼圈養(yǎng)、依靠科技，加快出欄、保障供給”的思路，大力發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)。2015年，奶牛存欄100頭以上、肉牛出欄 50 頭 以 上、肉 羊 出 欄 100 只 以 上 的 規(guī) 模 養(yǎng) 殖 比 重 分 別 達42.8% 、30.6% 、43.0% ，分別比2010年提高18.7個百分點、5.1個百分點和14.8個百分點。牛、羊肉、奶類和羊毛羊絨產(chǎn)量分別達407萬噸、303萬噸、2694萬噸和 44.4萬噸，分別比 2010年增加7.6% 、10.6% 、2.3% 和10.2% 。
       四是牧民收入穩(wěn)定增長。草原生態(tài)保護補助獎勵政策充分考慮牧民生產(chǎn)生活協(xié)調(diào)發(fā)展問題，通過中央財政對牧民直接補貼和生產(chǎn)性扶持等措施，調(diào)動農(nóng)牧民保護草原和發(fā)展生產(chǎn)的積極性，在保護生態(tài)的基礎上，確保持續(xù)穩(wěn)定增收。2015年，牧區(qū)半牧區(qū)縣農(nóng)牧民人均純收入8078元，較 2010年增長 79.7% 。其中，牧業(yè)收入從2010年人均2120.7元增加到2015年3685.5元。
       五是草牧業(yè)發(fā)展穩(wěn)步推進。2015年中央1號文件明確提出要“加快發(fā)展草牧業(yè)”。各方積極響應和落實中央部署，扎實推進草牧業(yè)發(fā)展各項工作，取得顯著成效。2015年，優(yōu)質(zhì)苜蓿種植面積達300萬畝，草產(chǎn)品加工企業(yè)達532家，秸稈飼用量達到2億噸；以草原畜牧業(yè)為主營業(yè)務的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)64家，占畜牧業(yè)龍頭企業(yè)總數(shù)的11% 。
       六是防災減災能力明顯提升。通過安排草原防火物資儲備庫項目、草原鼠蟲害防治項目和抗災救災資金等，不斷加強防災減災基礎設施建設，草原防災減災能力明顯提升。草原火災24小時撲滅率穩(wěn)定在90% 以上，草原火災受害率與重特大草原火災發(fā)生率控制在3‰ 與3% 以內(nèi)；生物防治比例逐年攀升，草原鼠害、蟲害生物防治比例分別達到80% 和50% ；抵御草原雪災和旱災的能力顯著增強。

       二、草原保護建設利用面臨的機遇和挑戰(zhàn)
       “十三五”時期，我國草原保護建設利用迎來難得的歷史機遇。一是大力推進生態(tài)文明建設為草原生態(tài)保護帶來新機遇。以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設，將建設生態(tài)文明提升到“關系人民福祉、關乎民族未來”的高度。草原作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，在推進生態(tài)文明、建設美麗中國過程中大有可為。二是人民對美好環(huán)境的期待為草原政策的穩(wěn)定完善注入新動力。習近平同志始終強調(diào)，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。對廣大農(nóng)牧民群眾來說，“碧草藍天”“腰包鼓鼓”就是大家期盼所在。草原生態(tài)生產(chǎn)功能兼?zhèn)?，對實現(xiàn)牧民過上美好生活的目標具有重要作用。三是深入推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為促進草牧業(yè)發(fā)展開辟新途徑。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，構(gòu)建糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局，對草牧業(yè)發(fā)展提出了更高的要求。農(nóng)牧結(jié)合、草田輪作，既可以改良土壤，充分發(fā)揮各類土地的生產(chǎn)潛能，又可以有效增加草食畜產(chǎn)品供給，已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容和保障國家糧食安全的重要途徑。
       同時，必須清醒的認識到，“十三五”時期草原保護建設工作也將面臨不少困難挑戰(zhàn)。一是提升草原資源管理利用水平任務艱巨。我國是草原面積大國，但不是草原資源利用強國，在利用方式、承載力水平、管理方式等方面距國際先進水平存在較大差距。我國北方天然草原平均每50畝才能承載一個羊單位，改良后平均8畝承載一個羊單位，與一些發(fā)達國家的先進水平相比仍有較大差距。二是鞏固草原生態(tài)環(huán)境建設成果任務艱巨。目前，全國草原生態(tài)總體惡化局面尚未根本扭轉(zhuǎn)，中度和重度退化面積仍占1/3以上，草原生態(tài)仍很脆弱。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，草原資源和環(huán)境承受的壓力將越來越大，鞏固保護草原生態(tài)建設成果任務依然艱巨。三是推動草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級任務艱巨。長期以來，牧區(qū)牲畜暖棚、青貯窖池、儲草棚庫等畜牧業(yè)生產(chǎn)設施建設投入嚴重不足，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型緩慢，生產(chǎn)效率低下。草原畜牧業(yè)作為農(nóng)牧民收入的主要來源，發(fā)展面臨缺草料和低水平兩只“攔路虎”。四是草原災害防控任務艱巨。近年來，受全球氣候變化異常影響，我國主要草原區(qū)高溫、干旱、暴風雪等極端天氣增多，病、蟲、鼠害發(fā)生日趨頻繁。嚴重威脅到草原生態(tài)安全，影響草原畜牧業(yè)生產(chǎn)和牧民增收，成為制約草原地區(qū)特別是牧區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的瓶頸。五是南方草原確權(quán)任務艱巨。南方省區(qū)承包草原比例不足20% ，甚至有個別省份尚未開展草原承包工作。部分南方省區(qū)對草原重要性認識不夠，推進草原確權(quán)工作積極性不高。

       三、加強草原保護建設利用的必要性
       《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出了全面建設小康社會新的目標要求和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。加強草原保護建設利用，是實現(xiàn)“十三五”新目標和落實發(fā)展新理念的必然要求。
       （一）加強草原保護建設利用是實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的生動實踐
       創(chuàng)新是發(fā)展的第一動力，是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要引領。加強草原保護建設利用，有助于實現(xiàn)從“生產(chǎn)功能為主”到“生產(chǎn)生態(tài)有機結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的理念創(chuàng)新，從散戶為主的小農(nóng)經(jīng)濟到合作社、現(xiàn)代家庭牧場等為主的經(jīng)營方式創(chuàng)新，從草原畜牧業(yè)到草牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系創(chuàng)新，是推動走糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的重要實踐。
       （二）加強草原保護建設利用是實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措
       草原多分布在邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和貧困地區(qū)。全國70% 以上國家扶貧開發(fā)重點縣、70% 的貧困人口、70% 以上少數(shù)民族人口分布在草原區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后。加強草原保護建設利用，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，對于促進草原地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，鞏固民族團結(jié)，維護邊疆穩(wěn)定，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。
       （三）加強草原保護建設利用是實現(xiàn)綠色發(fā)展的必然選擇
       綠色發(fā)展的理念要求為人民提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，走生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。我國草原面積約60億畝，占國土面積的2/5，具有涵養(yǎng)水源、保持土壤、防風固沙、固碳儲氮、凈化空氣以及維護生物多樣性等重要生態(tài)功能，是我國重要的生態(tài)屏障和生態(tài)文明建設的主戰(zhàn)場。加強草原保護建設利用，恢復草原植被，改善草原生態(tài)，有助于提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，為走生態(tài)良好的文明道路奠定堅實基礎。
       （四）加強草原保護建設利用是實現(xiàn)開放發(fā)展的重要依托
       開放是國家繁榮發(fā)展的必由之路。推進“一帶一路”建設是構(gòu)建對外開放新格局的重要戰(zhàn)略。新疆、青海、甘肅、寧夏等草原省區(qū)是“一帶一路”的重要節(jié)點。加強草原保護建設利用，與沿線國家開展草原防災減災、草原資源保護利用等生態(tài)環(huán)境保護重大項目合作，是推進“一帶一路”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。同時，實施對外開放戰(zhàn)略也需要積極承擔國際責任和義務。加強草原保護建設利用，治理退化草原，也是應對氣候變化的重要舉措。
       （五）加強草原保護建設利用是實現(xiàn)共享發(fā)展的有效途徑
       共享發(fā)展的理念強調(diào)，要使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，實現(xiàn)全體人民共同邁入小康社會。草原地區(qū)貧困人口比較集中，農(nóng)牧民收入與全國平均水平有較大差距，是實現(xiàn)全面小康的重點和難點。草原畜牧業(yè)收入是農(nóng)牧民收入的主要來源，加強草原保護建設利用，可以有效推動草原地區(qū)生產(chǎn)方式和牧民生活方式轉(zhuǎn)變，促進草牧業(yè)發(fā)展，拓寬農(nóng)牧民增收渠道，增加農(nóng)牧民收入，實現(xiàn)共同富裕和人與自然和諧健康發(fā)展的目標。

       四、指導思想、基本原則和目標任務
       （一）指導思想
       全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，落實加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的部署，堅持“生產(chǎn)生態(tài)有機結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的基本方針，建立草原分區(qū)治理體系，健全草原生態(tài)文明制度體系，完善草原政策項目體系，加快改善草原生態(tài)，積極推進草牧業(yè)發(fā)展，培育牧區(qū)發(fā)展新動能，推動形成草原地區(qū)生態(tài)改善、生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)牧民富裕的良好局面。
       （二）基本原則
       一是保護優(yōu)先，加快恢復。建立草原生態(tài)文明制度體系，落實好草原保護建設利用政策項目，讓透支的草原得到休養(yǎng)生息，提高草原生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，為社會持續(xù)提供更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品。
       二是科學規(guī)劃，分區(qū)治理。根據(jù)不同地區(qū)草原的特點，將全國草原劃分為四大區(qū)域，有針對性地明確各區(qū)域的主攻方向和建設任務，分區(qū)域推進草原保護建設工作。
       三是因地制宜，綜合施策。立足各地區(qū)草原類型、生態(tài)環(huán)境特征、草牧業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀等客觀實際，通過綜合采取自然恢復、工程恢復等有針對性的對策措施，確保草原保護建設取得實效。
       四是突出重點，分步實施。草原保護建設利用涉及的草原面積大、地區(qū)廣、內(nèi)容復雜，工作量比較大，需要突出重點，有計劃、分步驟實施，形成以點帶面、有序推進的工作格局。
       （三）目標任務
       到2020年，全國草原退化趨勢得到有效遏制，草原生態(tài)明顯改善，草原生產(chǎn)力穩(wěn)步提升，草原科學利用水平不斷提高，草原畜牧業(yè)因災損失明顯降低，草原基礎設施建設得到強化，農(nóng)牧業(yè)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，草牧業(yè)發(fā)展取得新成效，農(nóng)牧民收入不斷提高。
       ———草原生態(tài)功能顯著增強。全國草原綜合植被蓋度達到56% ，劃定基本草原面積 36億畝，改良草原達到 9億畝。涵養(yǎng)水源和固碳儲氮的能力明顯提高。
       ———草原生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升。全國天然草原鮮草總產(chǎn)量達到10.5億噸；人工種草保留面積達到4.5億畝；牧草種子田面積穩(wěn)定在145萬畝，優(yōu)質(zhì)牧草良種繁育基地達到35個。
       ———草原科學利用水平不斷強化。草原禁牧面積控制在 12億畝以內(nèi)，休牧面積達到19.44億畝，劃區(qū)輪牧面積達到4.2億畝。重點天然草原平均牲畜超載率不超過 10% ，基本實現(xiàn)草畜平衡?？h、鄉(xiāng)、村三級草原管護體系明顯增強。
       ———草原災害防控能力明顯提高。極高和高火險市（縣）草原防火物資儲備庫（防火站）建設覆蓋率達到 100% ，草原火災 24小時撲滅率 95% ，易災區(qū)能繁母畜標準化暖棚建設率 60% ；草原鼠蟲害短期預報準確率達到 90% 以上，鼠害生物防治比例提高到85% ，蟲害生物防治比例達到 60% 。草原雪災和旱災防控能力得到提升。
       ———草原基礎設施日益完善。全國累計草原圍欄面積達到22.5億畝，牧區(qū)新建牲畜棚圈、儲草棚和青貯窖 100萬戶，新建 50個草原自然保護區(qū)，續(xù)建5個草原自然保護區(qū)。

       五、建立草原分區(qū)治理體系
       根據(jù)我國草原的資源稟賦特點、草原畜牧業(yè)發(fā)展水平、存在的主要問題和保護建設利用需要，科學劃分草原區(qū)域，實施分區(qū)治理。
       （一）區(qū)域布局
       將我國草原劃分為北方干旱半干旱草原區(qū)、青藏高寒草原區(qū)、東北華北濕潤半濕潤草原區(qū)和南方草地區(qū)四大區(qū)域。
       （二）分區(qū)治理目標任務
       依據(jù)不同區(qū)域的功能定位，確定主攻方向和目標任務，采取不同的治理措施，推進草原生態(tài)系統(tǒng)保護與修復，提升草原生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務功能，筑牢生態(tài)安全屏障，促進區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
       1.北方干旱半干旱草原區(qū)
       基本情況：該區(qū)位于我國西北、華北北部以及東北西部地區(qū)，涉及河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、陜西、甘肅、寧夏和新疆等10個省（區(qū)），是我國北方重要的生態(tài)屏障。共有草原面積23.99億畝。該區(qū)氣候干旱少雨，年降水量一般在 400毫米以下，降水分布不均，部分地區(qū)低于 50 毫米。冷季寒冷漫長，暖季干燥炎熱，水分蒸發(fā)量大，一般為降水量的幾倍或幾十倍。該區(qū)以荒漠
       化草原為主，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱。長期以來，由于重利用輕管護，超載過牧、濫采亂挖等問題較為嚴重，鼠蟲害發(fā)生頻繁，導致草原嚴重退化、沙化和鹽堿化，水土流失和風沙危害日趨嚴重，是我國主要的沙塵源。該區(qū)也是我國主要的草原高火險區(qū)。
       目標任務：重點治理退化草原，恢復草原植被，改善草原生態(tài)，提高草原生產(chǎn)能力，促進農(nóng)牧民脫貧致富。實施退牧還草、京津風沙源治理、新一輪退耕還林還草、農(nóng)牧交錯帶已墾草原治理、草業(yè)良種和草原防災減災等工程，全面落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策。到2020年，累計草原圍欄面積達到13.35億畝，人工種草保留面積達到1.95億畝，改良草原面積達到 4.58億畝；禁牧面積 6.8億畝，休牧面積12.6億畝，劃區(qū)輪牧面積 2.7億畝；新建草原自然保護區(qū)20處；初步建立較為完善的草原災害防控體系。
       2.青藏高寒草原區(qū)
       基本情況：該區(qū)位于我國青藏高原，涉及西藏、青海全境及四川、甘肅和云南部分地區(qū)，是長江、黃河、雅魯藏布江等大江大河的發(fā)源地，是我國水源涵養(yǎng)、水土保持的核心區(qū)，享有中華民族“水塔”之稱，也是我國生物多樣性最豐富的地區(qū)之一。共有草原面積20.86億畝。該區(qū)草原主要分布在海拔3000米以上，空氣稀薄，氣候寒冷，無霜期短。該區(qū)以高寒草原為主，生態(tài)系統(tǒng)極度脆弱，牧草生長期短，產(chǎn)草量低。由于超載過牧、亂采濫挖草原野生植物、無序開采礦產(chǎn)資源等因素影響，加之自然條件惡劣，鼠蟲害和雪災發(fā)生嚴重，致使草原植被蓋度降低，草原退化，涵養(yǎng)水源功能減弱，大量泥沙流失，直接影響江河中下游的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
       目標任務：修復草原生態(tài)系統(tǒng)，恢復草原植被，維護江河源頭安全，保護生物多樣性，改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件。重點實施退牧還草、草原防災減災、草原自然保護區(qū)建設等工程，大力實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策，加大對“黑土灘”等退化草原的治理力度。到2020年，累計草原圍欄面積達到 9億畝，人工種草保留面積達到 0.45億畝，草原改良面積達到 2.7億畝；禁牧面積 4.6億畝，休牧面積 6.3億畝，劃區(qū)輪牧面積 1.2億畝；新建草原自然保護區(qū) 15處；草原鼠蟲害等災害得到有效遏制。
       3.東北華北濕潤半濕潤草原區(qū)
       基本情況：該區(qū)主要位于我國東北和華北地區(qū)，涉及北京、天津、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南和陜西等 10 ?。ㄊ校?。共有草原面積4.44億畝。該區(qū)水熱條件較好，年降水量一般在400毫米以上，是我國草原植被覆蓋度較高、天然草原品質(zhì)較好，產(chǎn)量較高的地區(qū)，也是草地畜牧業(yè)較為發(fā)達的地區(qū)，發(fā)展人工種草和草產(chǎn)品加工業(yè)潛力很大。該區(qū)草原主要分布在農(nóng)牧交錯帶，開墾比較嚴重，水土流失加劇，沼澤草地面積大幅度減少，部分地區(qū)草原鹽堿化、沙化。
       目標任務：加強草原監(jiān)督管理，遏制亂開濫墾、亂采濫挖等違法行為。大力推廣人工種草，積極發(fā)展草產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)牧民增收渠道。重點實施風沙源治理、農(nóng)牧交錯帶已墾草原治理、新一輪退耕還林還草、草地開發(fā)利用等工程和草原生態(tài)保護補助獎勵政策，完善草原災害防控基礎設施。到 2020年，人工種草保留面積達到1.2億畝，草原改良面積達到0.9億畝，禁牧面積0.4億畝，新建草原自然保護區(qū)7處，初步建立較為完善的草原災害防控體系。
       4.南方草地區(qū)
       基本情況：該區(qū)位于我國南部，涉及上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、湖南、湖北、廣東、廣西、海南、重慶、四川、貴州和云南等15?。ㄊ?、區(qū)）。共有草原面積 9.63億畝。該區(qū)氣候溫暖，水熱資源豐富，年降水量一般在 1000毫米以上，牧草生長期長，產(chǎn)草量高。該區(qū)草資源開發(fā)利用不足，墾草種地問題突出，部分地區(qū)草地石漠化嚴重，水土流失加劇。
       目標任務：合理開發(fā)利用草地資源，積極發(fā)展草地農(nóng)業(yè)和草食畜牧業(yè)。加快巖溶地區(qū)石漠化草地治理，恢復植被，減少水土流失。重點實施巖溶地區(qū)石漠草地綜合治理、新一輪退耕還林還草和南方現(xiàn)代草地畜牧業(yè)推進行動等工程和草原生態(tài)保護補助獎勵政策。到2020年，累計草原圍欄面積 0.15億畝，人工種草保留面積達到 0.9億畝，草原改良面積達到 0.82億畝；禁牧面積 0.2億畝，休牧面積0.54億畝，劃區(qū)輪牧面積 0.3億畝；新建草原自然保護區(qū)8處。

       六、健全草原生態(tài)文明制度體系
       按照《推進草原保護制度建設工作方案》要求，認真落實，積極探索，不斷完善，全面建立起權(quán)屬明晰、保護有序、評價科學、利用合理、監(jiān)管到位的草原生態(tài)文明制度體系，促進草原實現(xiàn)休養(yǎng)生息、永續(xù)發(fā)展。
       （一）草原產(chǎn)權(quán)制度
       ———草原承包經(jīng)營制度。堅持“穩(wěn)定為主、長久不變”和“責權(quán)清晰、依法有序”的原則，依法賦予廣大農(nóng)牧民長期穩(wěn)定的草原承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定完善現(xiàn)有草原承包關系，規(guī)范承包工作流程，完善草原承包合同，頒發(fā)草原權(quán)屬證書，加強草原確權(quán)承包檔案管理，健全草原承包糾紛調(diào)處機制，扎實穩(wěn)妥推進承包確權(quán)登記試點，實現(xiàn)承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”。
       ———全民所有草原資源分級行使所有權(quán)制度。結(jié)合全國主體功能區(qū)規(guī)劃，按照生態(tài)功能重要程度對國有草原資源空間進行劃分，草原重點生態(tài)功能區(qū)明確由中央政府行使所有權(quán)，其他草原區(qū)域明確由地方政府行使所有權(quán)，提出全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行使所有權(quán)的資產(chǎn)清單，并進行分級管理。
       ———全民所有草原資源資產(chǎn)有償使用制度。依據(jù)產(chǎn)權(quán)、市場配置、地租、制度變遷和生態(tài)經(jīng)濟學等基礎理論，認真分析國有草原使用管理現(xiàn)狀與存在的問題，研究國有草原有償使用、有償流轉(zhuǎn)的客觀實現(xiàn)途徑，建立健全國有草原有償使用管理政策制度，并積極推動落實。
       （二）草原保護制度
       ———草原生態(tài)空間用途管制制度。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)草原生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，嚴守生態(tài)保護紅線，明確草原用途管制的目標任務和基本要求。采取嚴格保護、區(qū)域準入、用途轉(zhuǎn)用、審批管理和修復提升等手段，加強草原保護、減輕利用活動對草原的占用和擾動，恢復草原生態(tài)。
       ———基本草原保護制度。推動出臺基本草原保護條例，依法劃定和嚴格保護基本草原，實行基本草原用途管制、征占用總額控制等制度，加強監(jiān)督檢查，強化基本草原管理，確保基本草原面積不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。
       ———草原生態(tài)補償機制。完善財政支持與生態(tài)保護成效掛鉤機制，有效調(diào)動全社會參與草原生態(tài)環(huán)境保護的積極性，加快草原生態(tài)文明建設步伐。
       （三）草原監(jiān)測預警制度
       ———草原動態(tài)監(jiān)測預警制度。推動開展草原資源調(diào)查，逐步完善草原生態(tài)文明目標監(jiān)測評價體系，綜合運用地面監(jiān)測觀測、3S技術(shù)等方法，結(jié)合草原地區(qū)氣象信息，對草原基本情況、草原生態(tài)狀況、草原關鍵生長期植被生長狀況、草原自然災害和生物災害情況等進行動態(tài)監(jiān)測預警，及時提供動態(tài)監(jiān)測和預警信息服務。
       ———草原承載力監(jiān)測預警機制。通過地面調(diào)查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、3S技術(shù)等方法，在完善和參照相關標準的基礎上，科學測算全國或某一區(qū)域天然草原產(chǎn)草量、合理載畜量、實際載畜量和超載率等數(shù)據(jù)指標，分析草地資源的實際承載水平，為合理利用天然草原、因地制宜地制定草原保護政策提供支撐。
       ———草原生態(tài)價值評估制度。以“草原類型→健康狀況→實物量→價值量”為技術(shù)路線，制訂主要草原類型生態(tài)價值評估技術(shù)規(guī)程，建立完善草原生態(tài)價值評估制度，全面開展各草原類型健康狀況年度監(jiān)測，建立主要草原類型健康指數(shù)評價體系，估算草原固土、保水、固碳、供氧等生態(tài)產(chǎn)品與服務價值量，綜合評估草原生態(tài)價值。
       （四）草原科學利用制度
       ———禁牧休牧輪牧和草畜平衡制度。對嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化的草原，生態(tài)脆弱區(qū)的草原和重要水源涵養(yǎng)區(qū)的草原實行禁牧、休牧制度。繼續(xù)實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策，對納入政策范圍的草原給予禁牧補助和草畜平衡獎勵，實行禁牧、劃區(qū)輪牧或輪刈等措施，防止過度利用，切實減輕天然草原承載壓力，實現(xiàn)草原永續(xù)利用。
       ———草原類國家公園體制。借鑒國內(nèi)外國家公園建設管理經(jīng)驗，系統(tǒng)分析我國草原自然保護區(qū)建設管理體制機制存在的問題，推動建立草原類國家公園建設管理體系。探索草原類國家公園建設的指導思想、任務、目標、思路和原則，
       （五）草原監(jiān)管制度
       ———草原資源資產(chǎn)負債表。緊跟自然資源資產(chǎn)負債表編制試點進展，確定編制草原資源資產(chǎn)負債表方案，建立草原資源資產(chǎn)專業(yè)統(tǒng)計制度，依據(jù)不同類型草原水源涵養(yǎng)、水土保持、固碳儲氮等生態(tài)作用和價值，真實反映草原生態(tài)“家底”變化情況。
       ———領導干部草原自然資源資產(chǎn)離任審計制度。建立領導干部草原資源資產(chǎn)離任審計指標體系，區(qū)別對待自然與人為因素影響，客觀反映草原保護建設利用成效和工作業(yè)績，提出離任審計建議。
       ———草原生態(tài)環(huán)境損害評估和賠償制度。研究確定草原生態(tài)環(huán)境損害的評估主體、評估辦法、賠償范圍、賠償對象以及實施途徑等，從制度層面破解當前草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不完善、破壞草原違法成本低的難題。
       ———草原生態(tài)保護建設成效評價制度。引入第三方評價機構(gòu)，建立健全草原生態(tài)保護建設成效評價指標體系，完善評價方法，開展動態(tài)評價考核工作，全面評價草原政策項目目標實現(xiàn)情況。根據(jù)評價結(jié)果，進一步提高草原生態(tài)保護建設政策項目的管理水平，提升政策項目實施效果。

       七、完善草原保護建設利用政策項目體系
       從生態(tài)保護建設、開發(fā)利用和防災減災三個方面，實施一批草原保護建設利用重點政策項目，不斷提升草原生態(tài)保護、科學利用和防災減災的能力和水平。
       （一）草原生態(tài)保護建設政策項目
       ———草原生態(tài)保護補助獎勵政策。繼續(xù)在內(nèi)蒙古、四川、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆和河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江等13省（自治區(qū)）以及新疆生產(chǎn)建設兵團、黑龍江省農(nóng)墾總局實施草原補獎政策。在內(nèi)蒙古等 8省區(qū)實施禁牧補助、草畜平衡獎勵和績效評價獎勵；在河北等 5省實施“一攬子”政策和績效評價獎勵，補獎資金可統(tǒng)籌用于國家牧區(qū)半牧區(qū)縣草原生態(tài)保護建設。
       擴大實施范圍，構(gòu)建和強化京津冀一體化發(fā)展的生態(tài)安全屏障。通過實施草原補獎政策，促進草原生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步恢復、牧區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)牧民增收，為加快建設生態(tài)文明、全面建成小康社會、維護民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定作出積極貢獻。
       ———退牧還草工程。繼續(xù)在內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、四川、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、貴州等 13省區(qū)及新疆生產(chǎn)建設兵團實施退牧還草工程，將這些省區(qū)面積較大、退化嚴重的縣區(qū)納入治理范圍。實施草原圍欄、退化草原改良、人工飼草地建設、舍飼棚圈建設、黑土灘治理、毒害草治理等內(nèi)容，推進禁牧休牧劃區(qū)輪牧和草畜平衡措施，減輕天然草原放牧壓力，加快恢復草原植被，推進草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，促進草原生態(tài)和畜牧業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。
       ———京津風沙源治理工程。繼續(xù)在北京、河北、山西、內(nèi)蒙古、陜西等5?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實施京津風沙源治理工程。實施人工飼草基地、圍欄封育、飛播牧草、草種基地、牲畜棚圈、青貯窖、貯草棚等建設內(nèi)容，遏制沙化土地擴展趨勢，明顯改善草原生態(tài)環(huán)境、基本建成京津地區(qū)綠色生態(tài)屏障，進一步減輕京津地區(qū)風沙危害，促進草原資源得到合理利用，全面實現(xiàn)草畜平衡，推動草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
       ———巖溶地區(qū)石漠化綜合治理工程。繼續(xù)在湖北、湖南、廣西、重慶、四川、云南、貴州等7?。ㄗ灾螀^(qū)）實施巖溶地區(qū)石漠化綜合治理工程。安排人工草地、草種基地、青貯窖等建設內(nèi)容，著力恢復草原植被，全面提升草原自然生態(tài)服務功能，大力推進草食畜牧業(yè)發(fā)展，加快構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的新局面。
       ———新一輪退耕還林還草工程。繼續(xù)在25度以上陡坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地以及嚴重沙化耕地實施退耕還林還草工程，提高草原植被蓋度，恢復草原生態(tài)，進一步加快水土流失和土地沙化治理步伐。
       ———農(nóng)牧交錯帶已墾草原治理工程。繼續(xù)在河北、山西、內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏和新疆等6?。ㄗ灾螀^(qū)）實施農(nóng)牧交錯帶已墾草原治理工程，治理已墾草原 1750萬畝。建植多年生人工草地，引導配套建設飼草貯藏庫、推廣應用飼草播種加工貯運機械等措施，提高治理區(qū)植被覆蓋率和飼草生產(chǎn)、儲備、利用能力，保護和恢復草原生態(tài)，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實現(xiàn)當?shù)?ldquo;生態(tài)、生產(chǎn)、生活”三生共贏和可持續(xù)發(fā)展。
       ———草原自然保護區(qū)建設工程。推動新建 50個草原自然保護區(qū)和續(xù)建5個草原自然保護區(qū)，重點保護一批草原生物多樣性豐富區(qū)域、典型生態(tài)系統(tǒng)分布區(qū)域和我國特有的、珍稀瀕危的、開發(fā)價值高的草原野生物種。優(yōu)先建設納入《全國草原保護建設利用總體規(guī)劃》范圍內(nèi)的草原自然保護區(qū)，主要建設內(nèi)容包括管護、
       辦公和生活設施，購置交通、通訊、科研、監(jiān)測、宣傳與教育設備等。
       （二）草原合理開發(fā)利用政策項目
       ———現(xiàn)代種業(yè)提升工程草種項目。繼續(xù)實施現(xiàn)代種業(yè)提升工程草種項目，通過建設種質(zhì)資源中期庫、種質(zhì)資源圃，提升牧草種質(zhì)資源保護利用能力；建設牧草育種創(chuàng)新基地，提升牧草育種創(chuàng)新能力；建設牧草區(qū)域性品種試驗站，提升牧草品種審定科學化水平；建設牧草良種繁育基地，提升牧草良種生產(chǎn)和供應能力。
       ———南方現(xiàn)代草地畜牧業(yè)推進行動。繼續(xù)實施南方草地畜牧業(yè)推進行動，開展天然草地改良、優(yōu)質(zhì)穩(wěn)產(chǎn)人工飼草地建植、標準化集約化養(yǎng)殖基礎設施建設、草畜產(chǎn)品加工設施設備建設和技術(shù)培訓服務等，保護生態(tài)環(huán)境，合理開發(fā)利用南方草山草地資源，推動南方現(xiàn)代草地畜牧業(yè)發(fā)展，開辟南方肉牛肉羊產(chǎn)業(yè)帶，促進農(nóng)民增收。
       ———糧改飼項目。將糧改飼范圍擴大到整個“鐮刀彎”地區(qū)和黃淮海玉米主產(chǎn)區(qū)，堅持以養(yǎng)定種、因地制宜，合理確定糧改飼面積、品種，持續(xù)加強飼草料生產(chǎn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，提升飼草質(zhì)量水平，推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)“糧、經(jīng)、飼（草）”三元結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展。
       ———振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動。繼續(xù)在苜蓿優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)和奶牛主產(chǎn)區(qū)實施振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動，建設高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)苜蓿示范基地，促進草畜配套，為奶牛提供優(yōu)質(zhì)苜蓿產(chǎn)品。
       ———草牧業(yè)發(fā)展試驗試點。通過建設一批標準化規(guī)?；牟莘N和草產(chǎn)品生產(chǎn)基地，集中解決草牧業(yè)發(fā)展中優(yōu)質(zhì)飼草供應不足的瓶頸，夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，推進牧區(qū)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級；打造一批效益好、技術(shù)精、示范帶動能力強的現(xiàn)代草業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，推動形成草原生態(tài)環(huán)境好、產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢突出、農(nóng)牧民收入水平高的現(xiàn)代草牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營新格局。
       ———草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型示范工程。推動啟動該工程，通過建設家庭示范牧場、合作示范牧場、飼草示范基地、良種繁育體系、草原畜牧業(yè)綜合服務，加快草原保護建設步伐，推進草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
       ———農(nóng)區(qū)草地開發(fā)利用工程。推動在南方草地區(qū)的安徽、福建、江西、湖北、湖南、廣西、四川、貴州、云南等9省（區(qū)），東北華北濕潤半濕潤草原區(qū)的河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西等8省，以及位于北方干旱半干旱草原區(qū)的山西部分地區(qū)啟動實施農(nóng)區(qū)草地開發(fā)利用工程，開展天然草地改良、人工種草、草田輪作等建設，保護生態(tài)環(huán)境，提高草地生產(chǎn)力，促進草產(chǎn)品加工業(yè)和草牧業(yè)發(fā)展。
       （三）草原防災減災與支撐保障政策項目
       ———草原防災減災工程。推動在全國重點草原災害易發(fā)頻發(fā)高發(fā)區(qū)啟動實施草原防災減災工程，建設草原防災減災監(jiān)控信息系統(tǒng)，建立健全國家—省—重點區(qū)域監(jiān)測預警網(wǎng)絡，實現(xiàn)對草原火災、雪災、生物災害的監(jiān)測、預警、災情評估、應急指揮，增強草原災害綜合防控能力。采取有效措施，切實做好青藏高原區(qū)草原鼠害防控和鼠荒地綜合治理工作。
       ———草原監(jiān)理監(jiān)測體系建設工程。推動啟動該工程，草原執(zhí)法基礎設施建設以完善交通、通訊、辦案取證以及宣傳培訓設施設備為主要內(nèi)容，改善各級草原執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法裝備條件，增強執(zhí)法監(jiān)督手段，提高草原違法案件查處率，有效保護草原資源和生態(tài)環(huán)境，維護農(nóng)牧民合法權(quán)益。建設國家級草原固定監(jiān)測點，填補相關監(jiān)測區(qū)域和指標空白，全面提升草原監(jiān)測數(shù)據(jù)采集能力。完善國家—省—地—縣草原資源與生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡，建立健全草原資源與生態(tài)監(jiān)測與評價體系。組織開展草原承載力監(jiān)測評價與草原禁牧、休牧、輪牧和草畜平衡執(zhí)行效果考核評價。
       ———牧區(qū)水利工程。推動在內(nèi)蒙古中部、新疆北部、青海三江源區(qū)及環(huán)青海湖、甘肅南部、四川北部等草原生態(tài)惡化的牧區(qū)，通過采取“大、中、小、微”并舉，“蓄、引、提、節(jié)”結(jié)合的方式，合理開發(fā)利用水資源，優(yōu)化配置和節(jié)約保護水資源，優(yōu)先對現(xiàn)有工程進行續(xù)建配套節(jié)水改造，確保工程發(fā)揮最佳效益。
       ———金融扶持草牧業(yè)發(fā)展政策。推動建立完善草原保險、貸款和融資擔保制度。設置并推廣草牧業(yè)大型機具、設施、草種制種、畜牧業(yè)和草場遭受災害損失等保險業(yè)務。探索推進“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用、動態(tài)調(diào)整”的牧戶信貸新模式。推廣以草牧業(yè)機械設備、運輸工具、承包草原收益權(quán)為標的的新型抵押擔保方式。積極創(chuàng)新保險產(chǎn)品、金融產(chǎn)品和貸款服務、抵（質(zhì)）押擔保方式和融資工具，進一步提升草牧業(yè)發(fā)展的金融支持力度和水平。

       八、保障措施
       （一）強化組織領導。各級政府要從實現(xiàn)全面建成小康社會目標的高度，按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，深刻認識本規(guī)劃的重要意義，切實加強組織領導，建立健全規(guī)劃實施的目標責任制，做到認識到位、責任到位、措施到位，加大工作力度，確保規(guī)劃從藍圖變成現(xiàn)實。
       （二）強化政策支持。各級政府要在政策創(chuàng)設、規(guī)劃選址、項目報批、用地保障、資金安排等各方面給予充分支持，加快重點工程項目落地。出臺飼草運輸綠色通道等政策，降低草產(chǎn)品流通成本，促進草牧業(yè)健康發(fā)展。大力推進草牧業(yè)領域政府和社會資本合作（PPP）模式，提升草牧業(yè)投資整體效率與效益。運用好“互聯(lián)網(wǎng)+”等手段，提高草牧業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理和服務水平。
       （三）強化依法治草。貫徹落實全面推進依法治國有關加強立法、嚴格執(zhí)法的新要求，落實《草原法》，完善相關規(guī)章制度，為草原保護建設利用工作提供更加有力的法制保障。加強對草原征用使用審核審批的監(jiān)管，嚴格控制草原非牧使用。加強草原執(zhí)法監(jiān)督和管護員隊伍建設，依法查處草原違法案件，鞏固草原生態(tài)保護建設成果。
       （四）強化科技支撐。堅持用先進科學技術(shù)指導草原保護建設，加強重大、關鍵技術(shù)的科技攻關，注重先進科研成果的轉(zhuǎn)化和應用。提升牧草良種覆蓋率和自育草種市場占有率，推廣人工種草、草田輪作、草畜配套、草地改良、天然草原保護與可持續(xù)利用、草原災害綜合防控等實用技術(shù)和機械設備。
       （五）強化宣傳引導。大力宣傳草原保護建設在推進生態(tài)文明建設方面的重要地位和作用，弘揚愛草、護草、種草的綠色發(fā)展理念，努力營造全社會關心支持草原保護建設的良好氛圍。當前，要著力推進樹立大農(nóng)業(yè)發(fā)展觀念，把草原保護建設與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、畜牧業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合起來，推動糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體化發(fā)展。